История становления и развития органов управления финансами РФ

1.2 Первые органы  управления финансов на Руси  – приказы (приказная форма управления)

Первые органы управления финансами появились  в период правления царя Ивана III (1462-1505 гг. правления). Назывались они приказами – органы центрального управления в России XVI – начала XVIII в. И к числу финансовых приказов общегосударственной компетенции относились следующие: приказ Большого прихода (ведал сбором таможенных доходов); приказ Новой четверти (осуществлял кабацкие сборы с Москвы и с южных городов); приказ Большой казны (ведал государственным хозяйством, в том числе казённой промышленностью, торговлей, а также ведал Денежным двором, где производили  чеканку монет). Какой-то экономической причины их создания выделять не стоит, так как в основном причины создания приказов, в том числе финансовых, носят сугубо политический характер. Московский государь, объединивший под своей властью всю северо-восточную Русь, при управлении ею уже не мог обходиться при помощи тех органов, которыми пользовались его предшественники - князь Московский и другие удельные князья. С объединением Великой Руси вокруг Москвы сильно усложнились и увеличились правительственные задачи, и Московскому государю стало уже просто невозможно обходиться с помощью только старых удельных сотрудников, понадобилось много  других и новых, а самое главное - невозможно стало править так, как раньше -   через «лиц». Требовалось учредить бюрократические сосредоточения, присутственные места. Таковыми сосредоточениями как раз и стали приказы.

Формирование  системы органов финансового  управления происходило в XV-  XVII веках. В структуре государственного управления имели место определённые изменения после объединения Руси вокруг Москвы. Принципиальную реорганизацию государственного аппарата провёл Иван IV Грозный. Дворцовыми  делами стал заниматься Большой дворец, а почти все функции государственного управления сосредотачивались в Большом приходе. Компетенция его распространялась на всю территорию России, и это вызывало определённые осложнения в работе. Поэтому Большой приход был разделён на четыре четверти. Во главе каждой из которых стоял дьяк. К четвертям приписывались главные города Руси - Устюг, Новгород, Владимир, Галич; а четверти стали носить названия городов. Реформа Ивана IV Грозного была продиктована потребностями финансового управления. Главное назначение четвертей состояло во взимании налогов. Вся их организация имела финансовый характер, именно поэтому можно говорить о них как об органах финансового управления. На высшем уровне финансовые вопросы решались или Земским собором, или Боярской думой, или коллегиальными органами, имевшими совещательный характер. В XVII веке была сформирована система приказов. Они не являлись в полном смысле центральными органами, так как, кроме функций центрального управления, они решали вопросы функционирования царского двора, управляли провинцией. Очень трудно было представить себе нечто более бессистемное, чем приказы. Это видно уже из самих наименований и, соответственно, полномочий. Приведём названия некоторых приказов, функционировавших при Алексее Михайловиче (1645 – 1676  гг. годы правления): Приказ тайных дел, Приказ  Большого дворца – приказы, находившиеся в непосредственном распоряжении царя, Стрелецкий приказ, Приказ городская четверть - ведал городами такими, как Ярославль, Ростов, Кострома, Приказ Нижегородская четверть - управлял новгородской областью, Хлебный приказ, Монастырский приказ, Каменный приказ - управлял областями, где открывали белый камень, делали известь, Земский приказ - занимался делами Москвы и её жителей, Приказ Малой России – ведал делами Украины. Все эти приказы так или иначе занимались финансовыми вопросами. Относительно специализированным учреждением можно назвать Приказ большой казны. Источником поступления денежных средств являлись черносотенные крестьяне северо-восточной Руси. Войско - это основной потребитель средств, и оно содержалось на юге. Потому и встала задача концентрации денежных ресурсов в одном учреждении - таким учреждением стал Приказ большой казны. Он также собирал подати с купцов, торговавших тканями или, как говорили тогда, гостей суконной сотни, и крестьян¹. В руководстве приказами тоже отсутствовала строгая система. Например, Приказ большой казны возглавлялся думным боярином, Приказ городская четверть - думным дворянином, Приказ Нижегородская четверть - посольским думным дьяком. Структура у каждого приказа была тоже различная. Учреждались приказы по указаниям царя. Он мог образовать новый приказ, поручая кому-либо ведение определённых дел, а во главе приказа становилось это лицо. Он даже мог называться именем человека, которому было поручено ведение дела². Если вдруг возникали новые дела, требующие специального управления или контроля, то они также приводили к созданию новых приказов, но не поручались уже существующим. Такое положение можно объяснить авторитарным типом русского государства и характерным для него недоверием центральной власти к подданным. Наверное, царь не хотел, чтобы большая власть сосредоточивалась в одних руках. Непосредственным исполнением, претворением в жизнь постановлений центральной власти занимались дьяки, составлявшие основной штат госучреждений. Местное управление на Руси имело особую специфику. Руководство русскими землями непосредственно осуществлялось из центра. В системе приказов существовали такие, функции которых состояли в управлении той или иной областью. Они назывались чети или четверти, например Городская четверть, Устюгская четверть, Галицкая четверть. К органам, непосредственно функционирующим на местах, относились волостели и наместники. В XIV - начале XVI века в их руках сосредоточивались все основные рычаги управления, в том числе финансы. В XVI веке волостели и наместники были заменены органами земского и губного управления. Губные избы создавались сначала как карательные органы, но позднее они начали функционировать как управленческие органы, на которых в том числе ложился сбор податей. Деятельность губных изб регламентировалась губными грамотами. Земские избы (органы самоуправления) состояли из выборных должностей - старост и «лутчих людей». При земской избе состоял земский дьяк, старост избирало население. Как писал Д. Толстой, «судить о большем или меньшем достоинстве каждого для занятия этой должности подлежало народу, который в этом случае не был ограничен никакими предписаниями». Списки избранных, или как их называли «излюбленные списки», направлялись в Москву. Земские старосты утверждались в должности царской грамотой. В числе других обязанностей на них лежали раскладка и сбор оброка – «волостелин откуп», шедший в дальнейшем в госказну. В помощники к старостам назначались целовальники, непосредственно отвечавшие за сбор податей и выполнявшие некоторые судебные функции. Таким образом, если в центре финансовые полномочия были разбросаны по разным приказам, то на местах они сосредотачивались в одних руках - в руках должностного лица, которое являвшимся единоличным органом административной и судебной власти. Местный государственный аппарат не был хорошо развит, специализации по отраслям управления никакой не было.

А. Лаппо-Данилевский справедливо  утверждал, что податная система  Московского государства «не вызвана была творческой деятельностью теоретической мысли; она сложилась под влиянием долговременного процесса, постепенного нарастания и определения потребностей великого князя, его вольных, невольных слуг и государства в связи с развитием способов и средств, направленных к удовлетворению этих потребностей…» Главным в этом процессе был переход от многочисленных и непостоянных налогов и сборов к системе имущественного обложения.

В русском государстве  существовал следующий порядок  сбора налогов. Местные власти составляли проект доходов и расходов по своей области, называвшийся «сметным списком». Иногда проекты отдельных местностей - уездов - соединялись в единый областной бюджет. Русский правовед М.Ф. Владимирский-Буданов предполагал, что уже в XVII в. существовал «единый общегосударственный бюджет». Из центра в область направлялись сведения о сумме, требуемой перечислить в государственный бюджет. Земские органы распределяли её по округам, и называлось это "разрубом". Если округ включал в себя несколько волостей, а иногда даже целый уезд, то предварительная раскладка, называющаяся "разводом", производилась в центре уезда уездным старостой или съездом волостных старост. В разводе участвовали представители волостей. В волостях, этой низшей территориальной единице, сумма налога распределялась выборными волостными и представителями крестьян между непосредственными плательщиками. На Руси имели место, так называемые, «экстраординарные налоги», и для их сбора на места высылались специальные сборщики, оценивавшие имущество плательщиков и, в зависимости от его количества и ценности, определяли размер налога. Собранные ими деньги доставлялись в уездный город  в съезжую избу. Иногда и сами плательщики доставляли деньги в Москву. Процесс сбора налогов подлежал контролю со стороны воеводы, почти всегда злоупотреблявшего своей властью в целях своего личного обогащения.                                                                         

                                                               1.3 Коллегиальная и министерская формы управления

В период правления  Петра Великого (1682–1725 гг. годы правления) стала  вводиться коллегиальная  форма управления. Коллегии учреждены  Петром I в 1717–1721 гг. Вместо огромной массы приказов созданы 12 коллегий: Военная коллегия, Иностранных дел, Коммерц-коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия и др. Три из 12 коллегий имели финансовый характер: Камер-коллегия – ведала денежными доходами; Штатс-коллегия – управляла государственными расходами; и Ревизион-коллегия – осуществляла контрольные функции. Всё это было сделано в противовес прежней системе, при которой каждый приказ имел свои источники доходов. В чём же причина создания этих коллегий?

Северная война  со шведами, южные походы к Азовскому  морю, строительство мануфактур, флота, городов, каналов постоянно требовали  колоссальных государственных расходов. Бюджет России пребывал в критическом  состоянии. В связи с этим была поставлена задача по изысканию всё новых налоговых поступлений. Специально уполномоченные люди - прибыльщики - направлялись на поиски новых объектов налогообложения. Начиная с 1704 года, один за другим устанавливался бесконечный ряд новых налогов: пчелиный, мельничный, трубный, погребной, хомутейный, сапожный, шапочный, водопойный, ледокольный, с извозчиков, раскольников, постоялых дворов, с продажи съестного, с бороды, точения ножей и другие «мелочные всякие сборы».

К новым налогам  добавлялись казённые монополии. В число монопольных товаров, кроме поташа, смолы, клея, ревеня добавились новые, такие как табак, соль, мел, рыбий жир, дёготь, дубовые гробы, сало. Вино продавалось только в казённых кабаках, а рыбная ловля становилась объектом откупа.

Главные доходы поступали от прямых налогов, и ими облагались только «подлые» сословия. К концу правления Петра многие мелочные сборы были отменены. А для увеличения государственных доходов вместо подворного обложения, существовавшего ещё с 1679 года, в 1718-1724 годах была введена подушная подать с ревизской души, которая выплачивалась не только с работоспособного мужчины, но и со стариков, мальчиков и даже умерших, но всё ещё числившихся в ревизских списках. Помещичьи крестьяне платили за год в пользу казны 74 копейки и плюс ещё дополнительно 40-50 копеек своему помещику, а государственные крестьяне платили в год 1 рубль 14 копеек только в казну³.

Для более точного  учёта по стране стали проводить  переписи мужского населения. Проводились  они каждые 20 лет. По итогам переписей составлялись «ревизские сказки» (списки), а в ходе переписи увеличилось количество крепостных, так как к этой категории были приравнены бывшие кабальные холопы, получавшие раньше свободу после кончины своего хозяина. Помимо того, облагались податью также пашенные крестьяне Сибири, черносошные крестьяне северных районов, народы среднего Поволжья, которые прежде не платили налоги, поскольку не были крепостными. К ним добавлялись однодворцы, т.е. бывшие служилые люди (стрельцы, пушкари), ранее освобождённые от налогов. Подушную подать теперь были обязаны платить также и горожане - мещане, посадские.

Различные сословия искали все возможные привилегии, чтобы только освободиться от выплаты  налогов. Сбор налогов проходил всегда с колоссальным трудом и с огромными недоимками из-за очень низкой платёжеспособности населения. Так, в 1732 году (уже далеко после смерти Петра Великого) недоимки составили 15 миллионов рублей, и это в два раза превышало тогда сумму доходов. Катастрофа, одним словом!

Основную статью доходов государственного бюджета, как уже упоминалось, составляли прямые налоги с населения - до 55,5% в 1724 году. Кроме этого, как и в XVII веке, большую роль играли косвенные налоги и система откупов на продажу монопольных товаров, а также откупы на строительство мостов, мельниц и прочих сооружений. Получили распространение различные натуральные повинности, такие как постойная (квартирная), подводная и рекрутская, в соответствии с которыми крестьяне должны были обеспечивать вставшие на постой войсковые части продовольствием и фуражным зерном. Государственные крестьяне также были должны выполнять разного рода работы в пользу государства: принимать участие в строительстве каналов, гаваней, дорог; перевозить почту и выделять подводы для извоза⁴. 

       Особую роль в пополнении доходов казны играли манипуляции с мелкими медными монетами. Так, например, рыночная цена одного пуда меди равнялась 7 рублям, но из этой массы в начале XVIII века чеканилось медных денег на 12 рублей, а уже к 1718 году - на 40 рублей. Огромнейшая разница между рыночной ценой меди и номиналом монеты приводила к их бесконечным нелегальным подделкам, так называемым «воровским деньгам», росту цен и обесценению денег, и как следствие – к обнищанию населения.

    Основную  статью расходов бюджета составляли военные расходы. Так, например, военные походы Петра Великого поглощали примерно 80-85% всех доходов России, а в 1705 году они обошлись аж в 96%. В период петровских реформ систематически возрастали расходы на строительство Санкт-Петербурга и дворцов вокруг него, на государственный аппарат, на различные торжественные мероприятия по случаю военных побед, пышные празднества и прочее. Постоянно растущий бюджетный дефицит в XVIII веке стал всё чаще покрываться за счёт инфляции или государственных займов, особенно после смерти Петра I. Для упорядочения и строгой централизации финансовой системы в 1719-1721 годах и были созданы коллегии: Ревизион-коллегия - для контроля за финансовой системой в целом, Камер-коллегия - для управления доходами страны, Штатс-коллегия - для управления расходами⁵ (повторение – мать учения, как говорится).   При Александре I (1801 –1825 гг.), с учреждением в 1802 г. министерств (министерская форма управления) управление финансами стали осуществлять: Министерство финансов (созданное в 1802 г.) – управляло источниками доходов; Государственный контроль – осуществлял проверку счетов;  Государственное казначейство (учреждённое в 1796 г.) – ведало движением денежных сумм. Но коллегии не упразднились. Просто коллегии вошли в состав министерств в качестве департаментов, и главным отличием новых органов центрального управления было единоличное управление: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия. Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления — министерской и коллежской, и это было следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании «Негласного комитета» 24 марта 1802 года. Поменялась структура управления государством. Направления в финансовой политике остались те же и изменения они претерпели уже в ХХ в. и уже «в другой стране». Стоит добавить, что постепенно функции Государственного казначейства стали передаваться Министерству финансов и банковской системе. Казначейство прекратило своё существование в 1926 г. и заново было возрождено в 1993 г.

1.3.Управление  финансами в СССР

   Управление  финансами СССР осуществлялось  из единого центра – Министерства  финансов, занимавшимся всеми вопросами  использования финансового механизма  в народном хозяйстве. Других управленческих органов в области финансов просто не было. Минфин СССР являлся «союзно-республиканским», т.е. руководит финансами через министерства финансов союзных республик, которым в свою очередь были подчинены министерства финансов автономных республик, органы госстрахования, а также финансовые отделы (управления) исполнительных комитетов Советов народных депутатов. Минфин оставлял проект госбюджета СССР и нёс ответственность за его исполнение  как по доходам, так и по расходам. Главными задачами Министерства финансов Советского Союза являлись почти те же самые задачи, которые выполняются финансовыми органами в наши дни, а именно:

1) Активное использование  финансов в целях повышения  эффективности общественного производства;

2) Увеличение  роста национального дохода и социалистических накоплений страны;

3) Совершенствование  форм финансовых отношений предприятий,  организаций и учреждений с  государством;

4) Мобилизация  денежных средств и направление  их на финансирование утверждённых  планами мероприятий;

5) Разработка  комплекса мер для постоянного  роста финансовых ресурсов страны  на перспективу;

6) Экономически  обоснованное планирование доходов  и расходов госбюджета, планомерного  их распределения, экономного  и целевого использования;

7) Контроль за  соблюдением государственной плановой дисциплины, выполнением предприятиями, организациями и учреждениями финансовых обязательств перед государством.

Свою работу Минфин СССР проводил в тесном контакте с другими центральными экономическими органами; принимал участие в работе Госплана СССР  по составлению валютного плана и сводного финансового баланса страны; совместно с ним утверждал формы плановых балансов доходов и расходов министерств и предприятий; участвовал в определении оптовых, розничных и закупочных цен на различные товары и услуги; осуществлял общее руководство государственным страхованием в стране; согласовывало с Министерством сельского хозяйства СССР инструкции о порядке обязательного страхования имущества совхозов и колхозов. Тесные связи имелись у Минфина с органами кредитной системы. Министерство финансов давало заключения по кассовому плану Госбанка СССР, кредитным планам Госбанка СССР и Строй-банка СССР. Совместно с Госпланом СССР и банками, Минфин разрабатывал меры по улучшению денежного обращения, выпуску и размещению государственных внутренних лотерей и займов, участвовал в составлении балансов денежных расходов и доходов населения. Министерство финансов СССР возглавлял министр, назначенный Верховным Советом СССР. При министерстве образовывался совещательный орган – коллегия министерства, в состав которой входили заместители министра и, собственно, члены коллегии. Советский Союз, используя командно - административный тип управления экономикой, применял планово-директивную финансовую политику. Плановая система, основанная на государственной собственности на средства производства, позволяла осуществлять прямое директивное управление всеми сферами экономики и социальной жизни, в том числе и финансами.  Целью финансовой политики в таких условиях является обеспечение максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства, в первую очередь у центральных органов власти и управления для их последующего перераспределения в соответствии с главными направлениями госплана. С соответствием цели финансовой политики СССР строился и финансовый механизм, основной задачей финансового механизма было создание инструментов, с помощью которых производилось изъятие всех неиспользуемых в соответствии с госпланом финансовых ресурсов. Изъятие средств производилось у местных органов власти, государственных предприятий и населения. Для государственных предприятий был создан механизм двухканального изъятия чистого дохода с последующими изменениями, правда, незначительными. Этот чистый доход государственных предприятий изымался в бюджет сначала при помощи налога с оборота в отраслях, где за счёт установленных государством цен создавался доход в повышенных размерах (пищевая, лёгкая промышленность). Затем при помощи индивидуальных отчислений от прибыли (конкретнее, взносов свободного остатка прибыли) в бюджет изымались все излишки прибыли, которые, как считало государство, нельзя было использовать в рамках предприятий. При этом определялся предельный размер всех расходов предприятия за счёт прибыли, т.е. государство полностью регулировало финансовый механизм госпредприятий. В отдельные годы у госпредприятий изымалось до 80% чистого дохода.                                                                                          Регулирование использования денежных доходов населения осуществлялось с помощью подоходного налога; кроме того, часть средств изымалась путём размещения фактически принудительных госзаймов. Свободные средства населения, помещённые в систему сберкасс, также направлялись в бюджет в виде специального безоблигационного займа. Почти такой же механизм изъятия доходов применялся для кооперативных предприятий. Изъятие средств у местных органов власти обеспечивалось ограничением в установлении самостоятельных источников доходов местных бюджетов, а система местных доходов включала небольшие по объёму доходы, удельный вес которых в бюджете не превышал 10-15% от общей суммы доходов -   как итог, в связи с этим уровень доходов местных бюджетов полностью зависел от объёма средств, выделяемых им из вышестоящих бюджетов в порядке бюджетного регулирования. Расходы бюджетов определялись исходя из установленных госпланом приоритетов. Средства выделялись на затраты как правило без их увязки с возможным эффектом. И в связи с этим значительные ресурсы использовались непроизводительно: на военные расходы, на финансирование оборонных отраслей народного хозяйства, на финансирование «долгостроя» и т.п. В то же время покрытие расходов на социальные нужды осуществлялось остаточным методом по минимальным нормам, и это резко отрицательно сказывалось на развитии отраслей социальной сферы. Планово-директивная финансовая политика имела место чуть ли не во всех бывших социалистических странах. Она показала свою достаточно высокую  эффективность в годы, когда требовалась максимальная концентрация финансовых ресурсов для финансирования чрезвычайных расходов государства, например: в годы второй мировой войны, восстановления народного хозяйства и т.п. Но в то же время использование такой финансовой системы в условиях нормального функционирования экономики привело к отрицательным последствиям, таким как: замедление развития социальной сферы общества; резкое ухудшение финансового положения государства; снижение эффективности производства. 
2. Характеристика и перспективы развития современной системы органов управления финансами РФ.