Изменения государственного финансирования образования

 

 

Как видно  из таблицы 3, особенно сильно улучшены параметры расходов на высшее и послевузовское образование (ВПО). Вместе с тем,  необходимо отметить, что даже при таком росте расходов бюджета на ВПО, в 2014 г. они оказываются  ниже запланированного уровня инфляции (рост расходов в номинальном выражении на 1,4% при инфляции в 5,5%). Лишь в 2015 г. рост расходов на высшее и послевузовское образование немного обгоняет инфляцию –  расходы вырастут на 6%,  а инфляция на 5%. По остальным позициям расходы федерального бюджета либо снижаются, либо их рост оказывается ниже запланированного уровня инфляции.

В этих условиях реформа системы образования становится неэффективной и, вероятно, таковой останется, пока не будут четко определены приоритеты государственной экономической политики. По нашему убеждению, на 99% причины проблем, которые испытывает сфера образования, находятся за ее пределами. Эти причины – экономические. Если экономика страны развивается успешно, то система образования получает от нее заказы на подготовку специалистов, что обеспечивает ее развитие и трудоустройство выпускников учреждений профессионального образования  в разных сферах деятельности. В инновационной экономике образование начинает играть на опережение, создавая кадровый задел для быстро развивающихся  секторов экономики и способствуя созданию новых. А если о высоких технологиях и  инновациях ведутся только разговоры, то система образования не получает нормального импульса к развитию.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Проблемы бюджетного финансирования образования

3.1. Основные проблемы бюджетного финансирования образования

1. Характерной особенностью современного  состояния бюджетного финансирования  образования является недостаток  выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательных учреждений. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом:

- оплата труда;

- стипендия;

- трансферты;

- оплата коммунальных услуг;

- остальные виды расходов.

Такая оценка значимости расходов связана  с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования образования:

- выделение на нужды развития  образования не менее 10% национального  дохода, в том числе на высшее  профессиональное образование –  не менее 3% расходной части  федерального бюджета;

- установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;

- введение социальных доплат, надбавок  для работников образования.

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо.

2. Действующий порядок бюджетного  финансирования, установленный БК  РФ, характеризуется наличием противоречий  с действующим законодательством  об образовании, а также внутренних  противоречий, недостатков и неясностей, усугубляющихся практикой его  применения. Это снижает эффективность  использования бюджетных средств,  приводит к значительным трансакционным издержкам.

3. Нормативно-методическая база  бюджетного финансирования образования  в основном опирается на документы  и материалы, разработанные для  условий планово-директивной экономики  и отсутствия выраженного дефицита  бюджетных средств. В современных  условиях это порождает ряд  проблем, решить которые не  удаётся.

4. В законодательной базе, определяющей  процедуру бюджетного финансирования  образования, отсутствует механизм, позволяющий с единых позиций  решать возникающие частные вопросы  финансирования, руководствуясь единственным  критерием – целями, на достижение  которых направляются бюджетные  средства. Такое положение обусловлено принятой в настоящее время трактовкой определения целевого характера использования бюджетных средств, не связанного ни с образовательным процессом, ни с его результатами, а основанного исключительно на соблюдении установленных сметных назначений в рамках экономической бюджетной классификации.

5. Возможности маневрирования ресурсами  носят ограниченный характер, связанный  с необходимостью строгого соблюдения  установленных бюджетных процедур.

Всё это позволяет предположить, что бюджетная (финансовая, экономическая) политика государства (точнее, финансовых органов) направлена в первую очередь на учёт и контроль бюджетных средств, а не обеспечение деятельности сферы образования.

3.2. Подушное финансирование  в образовании

 

Модернизация  образования происходит в условиях бюджетной реформы, что накладывает  дополнительную ответственность на органы управления образованием при  внедрении моделей нормативно-подушевого финансирования. Оптимизация механизма управления бюджетными ресурсами сводится к переходу от ассигнований на текущее содержание учреждений образования к финансированию оказываемых ими услуг на основе задания учредителя. Задание должно обеспечивать увязку показателей объемов и качества предоставляемых образовательными учреждениями услуг (выполнения работ) с размерами направляемых на эти цели средств бюджета соответствующего уровня.

Анализ норм бюджетного законодательства и 83-ФЗ о  совершенствовании правового статуса  бюджетных учреждений показывает, что  эти нормы дают правовые основания  государственным и муниципальным  органам определять объемы заданий  как бюджетным, так и автономным учреждениям в зависимости от качества оказываемых ими услуг. Включение в бюджетные законы и бюджетные муниципальные решения  норм о показателях (критериях) качества и об учете этих показателей при  формировании государственных и  муниципальных заданий позволит создавать конкурентную среду. 

 

В частности, частью 1 ст. 69.2. БК РФ предусматривается, что государственное (муниципальное) задание должно содержать, помимо прочего, «показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг», а также «порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания». Эта норма позволяет включать показатели качества не только в само задание, но и проверять их в порядке контроля, показывать в отчетности и, в случае несоответствия, например, по качеству, досрочно прекращать задание. Право на досрочное прекращение задания подразумевает и право на его сокращение в любое время, в том числе при планировании на новый период. Для реализации таких прав необходимо, чтобы требования к качеству и условия прекращения (сокращения) задания были прописаны в задании и в бюджетных законах (решениях). Формирование государственного (муниципального) задания будет осуществляться в порядке, установленном (соответственно принадлежности учреждений) правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов федерации и местной администрацией, на срок до 1 года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до 3 лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Таким образом, правительство РФ, субъекты федерации и местные администрации будут иметь возможность планирования бюджета с использованием заданий, сформированных с учетом качества услуг, что оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования.

 

Детальная спецификация предоставляемых образовательных  услуг заменяет детальную регламентацию  расходов бюджетного учреждения. Предоставление высокой степени финансовой самостоятельности  образовательным учреждениям при  переходе на принципы нормативно-подушевого финансирования обеспечивается точной спецификацией бюджетного задания. Наряду с основной деятельностью в спецификацию включается и подлежит финансированию деятельность по выполнению функций администрирования и регулирования. Для этого применяется система стандартов и нормативов качества бюджетных услуг. Форма заданий утверждается теми же органами исполнительной власти, на которые возложены функции нормативно-правового регулирования. Задание включает в себя и положение о контроле за его исполнением и требования к отчетности.

 

Учредитель  перечисляет подведомственному  учреждению средства на выполнение задания  по предоставлению соответствующего вида услуг (выполнения работ). Фактически объемы финансирования в новых условиях бюджетного законодательства определяются подушевыми нормативами, умноженными на количество обучающихся по образовательным программам в соответствии с государственными стандартами. Это и означает переход на формирование бюджетов на нормативно-подушевой основе.

 

Для перехода на финансирование образовательных  учреждений по заданию составляется базовый и ведомственный перечень оказываемых бюджетными учреждения услуг и выполнения работ. Базовый перечень составляется для всех учреждений образования, независимо от их ведомственной принадлежности. На основе базового перечня составляется ведомственный печень услуг, который может расширять, углублять и детализировать базовый перечень.

 

Аналитическая подготовка для составления  ведомственного перечня услуг включает:

 

-        Анализ социальных  гарантий и обязательств в  разрезе социальных групп с  учетом возрастных характеристик,  особенностей развития и здоровья  обучающихся;

 

-        Инвентаризацию  подведомственных учреждений в  разрезе видов учреждений с  характеристикой их предполагаемого  статуса: 

 

Ø      казенные,

 

Ø      бюджетные,

 

Ø      автономные

 

-        Анализ численности  занятых в подведомственных учреждениях  по категориям персонала: 

 

Ø      педагогический,

 

Ø      административно-управленческий,

 

Ø      учебно-вспомогательный,

 

Ø      обслуживающий,

 

Ø      иной персонал;

 

-        Анализ Типовых  положений об образовательных  и иных подведомственных учреждениях; 

 

-        Анализ уставов  подведомственных учреждений;

 

-        Анализ динамики  финансирования подведомственных  учреждений;

 

-        Анализ стандартов  оказания услуг, документов, характеризующих  условия оказания услуг и требования  к качеству.

 

Для каждой из услуг должны быть разработаны  показатели качества. Такие показатели обеспечивают увязку объемов оказываемых  услуг с качеством их выполнения и позволяют оценить эффективность  бюджетных расходов. Показатели качества разделены на показатели процесса оказания услуги (непосредственные результаты) и показатели результата оказания услуги (конечные результаты).

 

Последние несколько  месяцев ведется работа по созданию нормативной базы и методического обеспечения этого перехода. Регионы-лидеры процесса модернизации образования накопили опыт внедрения нормативного финансирования школ в расчете на одного учащегося. Однако во многих регионах применение принципа подушевого финансирования заканчивается перечислением субвенций местным бюджетам, бюджетные средства не доводятся по подушевому принципу до учебного заведения. В некоторых регионах в качестве нормативов используются фактические расходы на образование за предыдущие годы, тем самым нормативная работа подменяется традиционными расчетами «от достигнутого».

 

Некоторые регионы  при переходе на нормативно-подушевые принципы используют модели, включающие более десятка коэффициентов, что фактически консервирует сложившуюся ситуацию и не дает толчок к комплексной модернизации региональных систем образования.

 

В условиях нормативно-подушевого финансирования регионам, реализующим комплексные проекты модернизации образования (31 регион), удалось существенно увеличить удельные расходы на образование в расчете на одного ученика. В результате высвобождения средств за счет повышения эффективности расходов и целевых вложений в обновление школьной инфраструктуры удалось существенно увеличить финансовую поддержку программ развития образовательных учреждений, осуществить масштабное повышение квалификации педагогов и руководителей школ, стимулировать внедрение инновационных образовательных технологий и проектную активность учащихся и педагогов.

 

Разрабатываемые на региональном уровне новые системы  оплаты труда учителей направлены на:

 

§                     учет всей выполняемой ими работы,

 

§                     экономическое стимулирование качества и результативности педагогического  труда,  роста профессионализма,

 

§                     развитие инновационной деятельности и творческой инициативы.

 

Такой подход предполагает:

 

§                    снятие жесткой зависимости между  размером зарплаты и количеством  уроков, преподаваемых учителем;

 

§                    введение внеурочной (внеклассной, воспитательной, методической и др.) деятельности в  объем оплачиваемой работы учителя, в пределах должностного оклада;

 

§                    введение новой схемы нормирования труда учителя, учитывающей  все  виды выполняемой им работы;

 

§                    установление верхнего предела учебной  нагрузки (урочной части педагогической работы) учителя.

 

Ключевые признаки новой системы  оплаты труда учителей характеризуются:

 

·         наличием механизма связи заработной платы  с качеством, результативностью  труда;

 

·         повышением стимулирующих функций оплаты труда, ростом объема стимулирующих надбавок в общем фонде оплаты труда;

 

·         нацеленностью  на реальный рост заработной платы  учителя;

 

·         наличием механизмов нормирования и учета  в базовой части оплаты труда  всех видов работы учителя – как  урочной нагрузки, так и внеурочной работы, предусмотренной должностными обязанностями;

 

·         зависимостью оплаты труда в базовой части  от числа обучаемых;

 

·         введением  регионального регламента участия  органов государственно-общественного  управления школ в распределении  стимулирующей части фонда оплаты труда.