Этапы становления и развития бюджетной системы Российской Федерации

Горизонтальное  выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между  субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых  возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Само  по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь  место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти  отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как  объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической  системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его  граждан и имеет своей задачей  достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

2.2 Проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах  реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству  федеративных государств, однако формально  сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию  налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных  бюджетов, включая заработную плату  в бюджетной сфере, а также  финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно  установленными нормами. Более 80 процентов  налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость  региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных  налогов подрывает стимулы к  проведению структурных реформ, привлечению  инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Установленные федеральным законодательством  крайне ограниченные налогово-бюджетные  полномочия органов власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных  бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Бюджеты субъектов РФ и особенно местные  бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным  законодательством без предоставления источников финансирования (так называемые нефинансируемые федеральные мандаты). Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности  обеспечить сбалансированность своих  бюджетов и вынуждены проводить  политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.⁶

Недостатки  системы межбюджетных отношений  являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные  образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе  оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку  сокращение бюджетных расходов с  высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда  как возможный на первом этапе  рост социальной напряженности в  основном ляжет на плечи органов  власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы  ЖКХ создают "нефинансируемые федеральные мандаты", прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Другой  проблемой бюджетного федерализма  в РФ на современном этапе являются часто встречающиеся на практике нарушения принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных субъектов РФ и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставление финансовой помощи. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и местные бюджеты без четко установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной  системы стала также неопределенность бюджетного статуса муниципальных  образований и существующая система  административно-территориального деления  субъектов Российской Федерации.

До 1995 года существовало 3 уровня административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетной системы субъектов  РФ: 1) региональный (субъектов РФ); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов  в городах.

Принятый  в 1995 году Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования  и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы лишь на уровне городов, поселков и сельских администраций, а в ряде субъектов формально появились 2 уровня муниципальных образований, но реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации  на местном уровне по-прежнему существуют 2 административных уровня, на которых  осуществляется управление общественными  финансами. Однако Бюджетный и Налоговый  кодексы регулируют только один уровень  местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных  полномочий, не разделяя муниципальные  образования на территориальные  и поселенческие. Это влечет за собой  целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и  бюджетной системы, и местного самоуправления.

2.3 Основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 годы и дальнейшую перспективу

Бюджетная стратегия на среднесрочную  перспективу должна быть ориентирована  на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при  безусловном учете критериев  эффективности и результативности бюджетных расходов.

При формировании и реализации бюджетной  стратегии Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться  на решении следующих основных задач.

Первое. Превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3 - 4 процента в год. Этому будут  способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных  расходов темпам роста экономики  с учетом планируемого на перспективу  снижения налогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен.

Второе. Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного  денежного предложения в целях  стабилизации макроэкономических показателей  на первый план выходит задача обеспечения  устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.⁷

Для этих целей Стабилизационный фонд Российской Федерации необходимо преобразовать  в Резервный фонд и Фонд будущих  поколений.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного  снижения цен на нефть в среднесрочной  перспективе.

Объем Резервного фонда, а также  объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, необходимо законодательно зафиксировать в процентном отношении  к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами.

Фонд будущих поколений должен аккумулировать доходы от нефти и  газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового  сектора над отчислениями в Резервный  фонд и средствами, используемыми  для финансирования расходов федерального бюджета.

Правительству Российской Федерации  необходимо разработать механизмы  и соответствующие изменения  в бюджетное законодательство, обеспечивающие увеличение доходов от размещения накопленных средств.

Третье. Дальнейшее удлинение горизонта  бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета  на 3-летний период целесообразно рассматривать  в качестве основы для перехода к  долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.

В рамках этой работы следует провести оценку объемов публичных обязательств Российской Федерации, прежде всего  пенсионных, и основных бюджетных  программ на долгосрочную перспективу  с учетом влияющих на них устойчивых факторов и тенденций.

У субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  уже в 2007 году появится возможность  формирования и утверждения своих бюджетов на 3-летний период.

Четвертое. Обеспечение исполнения расходных обязательств. В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих  обязательств. Принципиальные решения  об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.

Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых  расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован  четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения  их объема и состава, оценки ожидаемой  эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы  и законодательные инициативы могут  приниматься только при наличии  твердой уверенности в возможности  их финансового обеспечения.

Пятое. Проведение анализа эффективности  всех расходов бюджета. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства  Российской Федерации современные  методы оценки эффективности бюджетных  расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими  целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики - это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий.

Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным  органам, общественности, гражданам  информации о достигнутых и планируемых  целях бюджетной политики и результатах  использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности  реализации бюджетных программ.

Требуется усиление статистического  наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных  расходов.