Консолидированный бюджет РФ

Бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) законодательном разграничении полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;

2) обеспечении органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) самостоятельности и равноправии  каждого бюджета, входящего в  бюджетную систему. Этот принцип  предполагает самостоятельность  бюджетного процесса, в том числе  в определении использования  бюджетных средств, подконтрольности  исполнения бюджета соответствующим  представительным органом власти;

5) организации межбюджетных отношений  в рамках бюджетной системы  РФ. ¹³

2.2 Российская модель бюджетного  федерализма

Нынешняя бюджетная система  РФ является прямой преемницей прежней  союзной. Она предполагает долевое  участие разных уровней власти в  главных налоговых источниках (личном подоходном налоге, налоге на прибыль  предприятий и НДС, заменившем налог  с оборота) и субсидирование нижестоящих  бюджетов в целях финансирования дефицита. Главный вопрос, постоянно  присутствующий при финансовых баталиях разных уровней власти, - в каких  пропорциях надо делить налоговые поступления, чтобы избежать при этом произвола  и территориальной несправедливости? Отсутствие устоявшейся, законодательно оформленной системы деления  «бюджетного пирога» подтверждается фактом ежегодного утверждения таких  пропорций. Как и раньше, они определяются не долгосрочной стратегией, а текущей  хозяйственной и политической конъюнктурой, балансом сил между различными уровнями властных структур.

Многим зарубежным экспертам часто  не понять, почему распределение бюджетных  средств в Российской Федерации осуществляется не по четким, законодательно зафиксированным правилам, а преимущественно на основе двухсторонних договоренностей Минфина с регионами и даже отдельными территориями и может ежеквартально корректироваться? В этой связи высказывается мнение, что, несмотря на демонтаж старой командно-административной системы управления экономикой, в бюджетно-налоговой сфере явственно просматривается стремление Центра держать регионы «на коротком поводке», в постоянной зависимости от вышестоящих бюджетов, сохранить за собой командные рычаги.

Соблюдение принципа территориальной  справедливости во многом зависит от выбора типа (модели) бюджетного федерализма. Наибольшее распространение в мире получили два типа бюджетного федерализма - конкурентный и кооперативный. Первый из них встречается реже (в некоторых  странах с развитой рыночной экономикой) и отличается высокой степенью децентрализации  управления, финансовой независимости  региональных властей и ослабленностью главной движущей силы региональной политики - государственного сектора. Ясно, что конкурентная модель бюджетного федерализма более перспективна в небольших по территории государствах, где, как правило, отсутствуют необжитые пространства и большие диспропорции в уровне развития регионов. Считается, что достоинства данной модели состоят в относительной независимости регионов от центра и минимизации перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе.¹⁴

Кооперативный тип бюджетного федерализма  более распространен в мире и  характеризуется более или менее  ярко выраженным участием центрального правительства в политике выравнивания межрегиональных диспропорций, ответственностью центра за поступление в регион государственных  финансов и вообще тесным сотрудничеством  центральных и местных государственных  структур. Некоторые недостатки данной модели бюджетного федерализма (рутинность процесса перераспределения, зависимость  местных администраций от центра и др.) с лихвой компенсируется такими ее преимуществами, как экономичность  централизованного сбора налогов, хорошие возможности по аккумулированию  средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и т. п.

В мире не существует идеальной модели бюджетного федерализма: эффективность  каждой из них зависит от множества  объективных и субъективных факторов, определяющих специфику страны. Но для России, по мнению многих специалистов, необходимо ориентироваться все-таки на кооперативную модель бюджетного федерализма, учитывая обширность территории, полиэтнический состав населения и  т. д. Такой выбор естественным образом  вытекает из исторического опыта  страны, где принцип коллективизма  был возведен в ранг государственной  политики.

Бюджетная реформа направлена прежде на развитие бюджетного федерализма, в  рамках которого предполагается обеспечить сбалансировать финансовые интересы и полномочия различных уровней бюджетной системы.¹⁵

Для достижения этой цели постановлением Правительства Российской Федерации  утверждена Федеральная программа  развития бюджетного федерализма на период до 2008 года.¹⁶

Целью программы определено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую  и бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения  полномочий и ответственности между  органами власти различных уровней.

Создаваемая в соответствии с программой бюджетная система призвана обеспечить:

1) создание долгосрочных стимулов  проведения структурных реформ, поддержания конкурентной среды,  содействия росту доходов населения  и экономическое развитие территории;

2) бюджетную ответственность - управление  общественными финансами от имени  населения и в интересах населения;

3) социальную справедливость - равной  доступности гражданам к общественным  услугам и социальным гарантиям;

4) создание условий для органов  государственной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления  для выполнения возложенных на них функций;

Разграничение расходных полномочий между бюджетами определено в  качестве первичной задачи.

Бюджетное законодательство не содержит четкого разграничения расходов между бюджетами различных уровней, поэтому программа предусматривает  внесение в бюджетный кодекс понятия  «расходные полномочия» - права и  обязанности органов власти соответствующих  уровней.

Чтобы это осуществить программа  предполагает:

а) осуществить нормативное правовое регулирование бюджетных расходов: объем, качество, доступность общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру  расходов;

б) обеспечить органы государственной  власти и органы местного самоуправления финансовыми ресурсами.

Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается несоответствие законов и решений субъектов  Российской Федерации нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных  законов в ряде регионов. В целях  укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной  власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 7 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента Российской Федерации.

Согласно Указу Президента полномочный  представитель федерального округа выполняет следующие функции:

* обеспечивает координацию деятельности  федеральных органов исполнительной  власти в федеральном округе;

* организует взаимодействие федеральных  органов исполнительной власти  с органами государственной власти  субъектов Российской Федерации,  органами местного самоуправления, общественными и религиозными  объединениями;

* разрабатывает совместно с  межрегиональными экономическими  ассоциациями программы социально-экономического  развития территорий в пределах  федерального округа;

* организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

* согласовывает проекты решений  федеральных органов государственной  власти, затрагивающих интересы  федерального округа или субъекта  РФ, находящегося в пределах этого  округа; принимает участие в работе  органов государственной власти  субъектов РФ, органов местного  самоуправления, находящихся в пределах  федерального округа; вносит Президенту  РФ предложения о приостановлении  действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушениям прав и свобод человека и гражданства РФ.

Бюджетный федерализм реализуется  главным образом в ходе бюджетного процесса, при формировании бюджетных  доходов и расходовании бюджетных  средств.

2.3 Особенности консолидированного бюджета субъекта федерации в системе бюджетного федерализма России

В России формально существует классическая трехуровневая бюджетная  система, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации (собственно региональных бюджетов) и местных (муниципальных) бюджетов. Однако эта «простая» схема требует  существенной оговорки. Дело в том, что под бюджетами субъектов Российской федерации зачастую понимается (в том числе - в законодательных актах) консолидированный бюджет региона, включающий как собственной региональный (областной, краевой, республиканский), так и местные бюджеты. В такой трактовке бюджетная система России становится двухуровневой, что в принципе соответствует реальному положению дел: большинство муниципальных образований (за исключением крупных городов) в настоящее время не имеет сколько-нибудь значимой финансовой самостоятельности и их бюджеты де-факто являются структурными частями единого (консолидированного) бюджета субъекта Федерации. Априорно подразумевается, что система бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации должна основываться на принципах бюджетного федерализма как в большинстве развитых федеративных государствах.

Прежде чем приступить к исследованию отношений бюджетного федерализма, обратимся к толкованию самого определения. Надо сказать, что  здесь мы столкнулись с известным  множеством трактовок, подчас взаимоисключающих. Дело в том, что в мировой и  отечественной литературе до настоящего момента нет четкого определения  понятия бюджетного федерализма  как экономической категории. Однако очевидно, что имевшие место в  начале века дискуссии о границах между общественным и частным, централизацией и децентрализацией, породившие формирование современной бюджетной политики, стали, соответственно, основой теоретических  исследований бюджетного федерализма. Аргументы берут свое начало в  различии традиционных экономических  учений. В данном вопросе мы поддерживаем точку зрения экспертов проекта  «Tacis», считающих, что отправной точкой для развития теоретических разработок вопросов бюджетного федерализма послужили исследования австрийца Хайека (Hayek), выделившего в 30-х годах двадцатого века «экономическое значение рыночного федерализма». Того же мнения придерживаются некоторые исследователи бюджетного федерализма в Оксфордском университете. При этом они отмечают, что практика развития модели бюджетного федерализма имеет большую историю, чем теория: бюджетные устройства таких стран, как Англии и США, уже к началу 19 века имели определенные признаки бюджетного федерализма.

В современном научном  знании сложившаяся система взглядов позволяет, на наш взгляд, вывести  два основных подхода к пониманию  и определению «бюджетный федерализм»: правовой и экономический.

При правовом подходе сущность бюджетного федерализма состоит  в нормативно-законодательном определении  налоговых и бюджетных взаимоотношений  бюджетов всех уровней при условии  соблюдения принципа относительного равноправия  нижестоящих бюджетов в отношениях с вышестоящими. Такое определение бюджетного федерализма можно найти, например, в современном справочнике по территориальному управлению экономикой. При этом считается, что наличие федеративного устройства государства с необходимостью влечет за собой применение системы бюджетного федерализма в финансовой сфере, а, соответственно, унитарное государство может иметь только унитарную бюджетную систему. ¹⁷

Экономический подход сводит понимание бюджетного федерализма  к принципу организации баланса экономических интересов властей трех уровней бюджетной системы по формированию и использованию финансовых ресурсов при возможности автономного функционирования бюджетов отдельных уровней. ¹⁸При этом четкой взаимосвязи между типом государственного устройства и обусловленностью применения принципа бюджетного федерализма нет.

Последний подход представляется более конструктивным с той точки  зрения, что тип государственного устройства не является критерием использования  или неиспользования принципа бюджетного федерализма.

Представляется целесообразным разделить понятия «бюджетный федерализм»  и «межбюджетные отношения». Межбюджетные отношения - это часть финансовых отношений, характеризующая способы  и пропорции разделения доходов  и расходов, а также различные  формы их взаимодействия; другими словами это органически составная часть каждой бюджетной системы, независимой от формы государственного устройства. Отношения бюджетного федерализма раскрывают сущность межбюджетных отношений и одновременно сложившийся характер взаимодействия властей.

Развивая данную идею, бюджетный  федерализм можно определить как  экономическое понятие, характеризующее  взаимоотношения органов власти по поводу организации движения финансовых централизованных потоков в рамках бюджетного устройства на основе разграничения  расходных полномочий и ответственности, подкрепленные соответствующими источниками  финансирования. В заданной системе отношений целесообразно выделить восходящие денежные потоки, поступающие в виде платежей (отчислений) в федеральный бюджет из бюджетов субъектов федерации, и нисходящие денежные потоки, обеспечивающие финансирование предприятий и учреждений федеральной собственности, социальные программы, управление, оборону и т.п., а также направляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования их доходной базы.