Межбюджетные отношения, бюджетный федерализм

Важным моментом в разграничении расходных полномочий является новая типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут быть регламентированы властями других уровней и исполняются за счет собственных доходов бюджетов.

В тех случаях, когда один орган власти делегирует свои полномочия другому, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению осуществляются за счет субвенций из вышестоящего бюджета.

В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов» предусматривается введение законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм судебной защиты от занижения оценок, необходимых для их реализации бюджетных средств.

В Российской Федерации процесс совершенствования федерального законодательства в сфере дальнейшего разграничения полномочий между уровнями публичной власти предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за реализацию единой государственной политики в регионах.

В связи с этим развитие законодательства осуществляется в направлении: расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предоставление этим органам, при наличии финансовых возможностей и за счет средств собственных бюджетов, за исключением субвенций федерального бюджета, права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

Межбюджетное регулирование — налоговое регулирование бюджетной обеспеченности в целях создания максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов и перераспределение средств между уровнями бюджетной системы для оказания временной финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, дотирования нижестоящих бюджетов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, создающей равный доступ гражданам, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также поддержки социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований.

Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности — создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соответствующей территории потенциала.

В Бюджетном кодексе РФ установлены единые для каждого уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что способствует повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, усиливает стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышения эффективности бюджетного менеджмента.

Одновременно с этим Бюджетным кодексом РФ предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. Переданы полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов РФ, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного Кодексом), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ.

Помимо этого Бюджетным кодексом РФ предусмотрен отказ от практики централизации местных налогов в бюджеты более высокого уровня, за некоторыми исключениями.

Отказ от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных и местных налогов и установления Бюджетным кодексом нормативов по ряду налоговых доходов на уровне 100% означает существенный шаг к реализации принципа «один налог — один бюджет».

Результатом принятия указанных поправок к Бюджетному кодексу является потеря смысла в разделении налоговых доходов на «собственные» и «регулирующие», а также определение статуса «регулирующих налогов» и пропорций их распределения между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, в связи с чем ст. 48 Бюджетного кодекса «Регулирующие доходы бюджетов» утратила силу с 1 января 2005 г.

При недостаточности собственных доходов для сбалансированности бюджетов нижестоящего уровня с учетом возлагаемых на уполномоченные органы власти задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов органы власти вышестоящего уровня осуществляют перераспределение средств между уровнями бюджетной системы, направленное на выравнивание бюджетных доходов и социально-экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам.

Перераспределение средств между уровнями бюджетной системы осуществляется по следующим направлениям:

• временная финансовая помощь в виде бюджетных кредитов;

• дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу;

• поддержка социального и экономического развития посредством субвенций и субсидий из фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов.

Межбюджетные трансферты — средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом..

Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерального бюджета, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 20% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ, не имеют права:

• устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

• превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ.

В субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 60% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ, осуществляются следующие дополнительные к перечисленным выше меры

• подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличения поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;

• проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством РФ, а также нарушений предельных значений, установленных п. 2 и 3 ст. 921 и ст. 107 Бюджетного кодекса, Министерство финансов РФ вправе принять решение о приостановлении в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) субъектам РФ (муниципальным образованиям) до приведения в соответствие с изложенными требованиям положений, обусловливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и субсидий, в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства РФ.

Как напомнил зампредседателя Счетной палаты Валерий Горегляд, основными задачами в сфере управления межбюджетными отношениями в рамках бюджетной политики на 2013-2015 годы являются финансовое обеспечение перераспределения полномочий между уровнями власти, обеспечение сбалансированности бюджетов, увеличение межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики и повышение предсказуемости их распределения.

По его словам, доходы и расходы консолидированных бюджетов регионов планируется увеличить к 2015 году относительно текущего года на 26% при сохранении общего дефицита этих бюджетов. Объем межбюджетных трансфертов за эти три года планируется сократить более чем на 15%. Так, доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов снизится почти вдвое — с 19,2% в 2012 году до 11,1% в 2015 году. В то же время доходы бюджетов 15 регионов сформированы более чем наполовину за счет безвозмездных поступлений.

Горегляд напомнил, что президент Владимир Путин в своем бюджетном послании предложил изменить структуру бюджетных расходов в пользу тех, что направлены на развитие, в частности, расходов на инфраструктуру. Счетная палата, в свою очередь, неоднократно указывала на необходимость повышения роли межбюджетных трансфертов долгосрочного инвестиционного характера, которые направлены на повышение налогового потенциала регионов.

Сейчас, однако, основную долю в общем объеме трансфертов до сих пор составляют трансферты на обеспечение текущих расходов. По мнению Горегляда, если ситуация не изменится, слаборазвитые регионы продолжат зависеть от федеральной финансовой помощи и у них не будет мотивации к развитию. Он отметил, что по уровню бюджетной обеспеченности — до межбюджетного выравнивания — региональная дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными регионами составила в 2012 году 5,8 раза, а по прогнозу на 2012-2014 достигнет около 6,2 раза.

Как отмечают в палате, сейчас в распоряжении регионов остается лишь 37% сформированных там доходов: 63% поступают в федеральный бюджет, а из этой части около 1/5 части вновь возвращается в регионы в виде межбюджетных трансфертов. Негативное влияние сложившегося механизма перераспределения сильнее других ощущают именно развитые территории, которые передают в федеральный бюджет от 55% до 85% доходов.

Если посмотреть распределение межбюджетных трансфертов по федеральным округам, то имеем следующее:

Бюджетный федерализм

В Российской Федерации бюджетный федерализм, как особая система межбюджетных отношений, начал развиваться с 1991 года, после образования РФ как самостоятельного государства.

Бюджетный федерализм прошел несколько этапов.

Первый этап –  91-93 год. Этап стихийной децентрализации бюджетной системы.

В первый период развития бюджетной системы РФ не было создана законодательная база, которая устанавливала бы принципы и правила взаимоотношений между органами государственной и местной власти по распределению бюджетных средств.

Это все привело к тому, что субъекты РФ начали проводить самостоятельную бюджетную политике и во взаимоотношениях с федеральным бюджетом появилась практика индивидуальных соглашений по объему финансовой помощи, передаваемой в региональные бюджеты.

Регулирующие доходы формировались также на основ индивидуальных нормативов для каждого субъекта РФ. В этот же период начался стихийный процесс распределения бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы функции по финансовой поддержке сельского хозяйства, финансирования капитального строительства, полномочия по социальной защите населения и финансированию образования.

Все это привело к достаточно резкому увеличению расходов субъектов РФ. Сочетание такого увеличения расходов и индивидуальных форм финансовой помощи привело к тому, что органы власти субъектов РФ не были заинтересованы в поиске дополнительных собственных доходов, т.к. всегда можно было получить большой размер финансовой помощи из федерального бюджета, и в сокращении и оптимизации расходов.

В этот же период начался кризис местных бюджетов, у которых практически исчезли все крупные источники поступления доходов, при одновременном увеличении расходов.

За счет собственных средств местных бюджетов покрывалось 5-10% всех расходов. И местные органы власти были поставлены в полную зависимость с финансовой точки зрения от субъектов РФ. Поэтому начался стихийный процесс укрупнения муниципальных образований, и вместо 29 000 местных органов власти, существовавших в начале 1990, в начале 1994 года на территории РФ было образовано порядка 13 000 новых муниципальных образований.

Сокращены и ликвидированы были в основном поселковые органы власти. За счет сокращения количества муниципальных образований, удалось несколько укрепить доходы местных бюджетов и стабилизировать местное звено бюджетной системы.