Оценка эффективности нормативной базы регулирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг в России

В соответствии со ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществляется федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, который и устанавливает порядок лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. С середины 1996 г. до марта 2004 г. в качестве лицензирующего органа выступала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). ФКЦБ России был разработан ряд нормативных правовых актов, регламентировавших процедуру лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и последовательно вносивших изменения и дополнения в предшествующие акты.

Очередному пересмотру порядок лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг подвергся уже после того, как в рамках реформы структуры и системы органов государственной власти федерального уровня была ликвидирована ФКЦБ России, а на ее месте был создан новый регулятор российского фондового рынка - Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России). В этой ситуации вполне естественной стала ревизия ФСФР России нормотворческого наследия своего предшественника, которая коснулась различных аспектов функционирования рынка ценных бумаг, в том числе и регламентации процедуры лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Кроме того, необходимость принятия нового нормативного правового акта была продиктована необходимостью совершенствования регулирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг⁹.

Итак, с 15 мая 2005 г. процедура  лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг регламентируется Приказом ФСФР России от 16 марта 2005 г. N 05-3/пз-н "Об утверждении порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг". Как следует из названия, этим нормативным правовым актом ФСФР России утвержден Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Впервые за всю историю существования отечественного рынка ценных бумаг Порядок ФСФР России не просто представляет собой самостоятельный нормативный правовой акт лицензирующего органа, а является составной частью формируемой в настоящее время в России системы пруденциального надзора за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Порядком ФСФР России отменена существовавшая ранее система  получения лицензий на основании ходатайств саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, которой был предусмотрен сокращенный срок рассмотрения лицензирующим органом документов на получение лицензии при наличии ходатайства одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг. Без ходатайства документы рассматривались 30 дней, а при наличии ходатайства - в течение 15 дней. Порядком ФСФР России подобная схема получения лицензии исключена. Согласно утвержденному порядку лицензирующий орган рассматривал или возвращал представленные в рамках процедуры лицензирования документы в срок не позднее 30 рабочих дней со дня их представления в лицензирующий орган.

Однако уже в 2010 году был принят новый нормативный  акт, утвердивший Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и соответственно приказ ФСФР России от 16 марта 2005 г. N 05-3/пз-н утратил силу. Приказ ФСФР РФ от 20.07.2010 N 10-49/пз-н «Об утверждении Положения о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг» Определены новые лицензионные требования к профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (РЦБ). Речь идет о брокерской, дилерской, клиринговой, депозитарной деятельности, об управлении ценными бумагами, об организации торговли на РЦБ и (или) фондовой бирже. Ряд требований касается объема собственных средств лицензиатов, квалификации работников. Урегулированы порядок приостановления действия лицензии и процедура ее аннулирования.

Важное место в нормативно-правовом регулировании деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг занимает регулирование вопросов предоставления отчетности профессиональными участниками  рынка ценных бумаг. Принятый Приказ ФСФР РФ от 19.11.2009 N 09-49/пз-н «О порядке и сроках представления отчетности профессиональными участниками рынка ценных бумаг»¹⁰ содержал положения относительно порядка и сроков предоставления отчетности профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Дальнейшие действия профессиональных участников рынка ценных бумаг регулировались Письмом ФСФР РФ от 26.01.2010 N 10-ВМ-10/1162 «Об изменении порядка представления отчетности профессиональными участниками рынка ценных бумаг»¹¹. После вступления в силу указанного выше Приказа профессиональным участникам, ранее представлявшим отчетность в саморегулируемые организации профессиональных участников (Национальная ассоциация участников фондового рынка, Национальная фондовая ассоциация, Профессиональная Ассоциация Регистраторов, Трансфер-Агентов и Депозитариев), Фонд "Институт фондового рынка и управления" или по месту нахождения центрального аппарата ФСФР России (г. Москва, Ленинский проспект, д. 9), необходимо представлять ее в региональные отделения ФСФР России, соответствующие месту нахождения профессиональных участников. Такое представление должно осуществляться в бумажной форме и в электронной форме на магнитных носителях: дискетах или компакт-дисках. При этом отчетность в бумажной форме должна подписываться лицом, осуществляющим функции единоличного исполнительного органа профессионального участника, и контролером профессионального участника. Допускается архивирование файлов, содержащих отчетность, в формате ZIP или RAR. Вместе с тем Приказ ФСФР России от 19.11.2009 N 09-49/пз-н "О порядке и сроках представления отчетности профессиональными участниками рынка ценных бумаг" предусматривает также форму представления отчетности в виде электронного документа с электронной цифровой подписью. Выбор этой формы будет осуществляться по инициативе профессионального участника и при наличии у него и ФСФР России совместимых технических средств и возможностей для приема и обработки электронного документа в соответствии со стандартами, форматами и процедурами, утвержденными ФСФР России.

Важнейшим показателем, характеризующим финансовую устойчивость и способность профессионального  участника рынка ценных бумаг  обеспечить исполнение обязательств перед  своими клиентами, является величина его  собственных средств. Ее соответствие нормативам достаточности, устанавливаемым ФСФР России, - одно из основных лицензионных требований и условий осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Организация, намеревающаяся осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, должна соответствовать нормативам достаточности собственных средств, прежде всего на момент получения лицензии, а в дальнейшем - на протяжении всего периода осуществления профессиональной деятельности. Начиная с 1 января 2008 г. величина собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг должна соответствовать нормативам достаточности, определенным Приказом ФСФР России от 24 апреля 2007 г. N 07-50/пз-н

Как видно из таблицы, упомянутый Приказ существенно увеличил нормативы достаточности собственных средств профессиональных участников фондового рынка. Это стало одним из результатов политики ФСФР России, направленной на ужесточение требований к профессиональным участникам рынка ценных бумаг, в том числе в части повышения их финансовой устойчивости и капитализации. Последнее особенно важно в связи с тем, что на практике нередка ситуация, когда профессиональный участник рынка ценных бумаг оперирует средствами клиентов, которые в десятки, а то и в сотни раз превосходят его собственные средства. Прежде всего, это повышает риски клиентов таких профессиональных участников рынка ценных бумаг. Поэтому политика ФСФР России направлена на постепенное увеличение нормативов достаточности собственных средств организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг.

Тем не менее, несмотря на рассмотренную тенденцию к повышению требований к величине собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг, Приказом от 25 декабря 2007 г. N 07-112/пз-н ФСФР России предоставила профессиональным участникам рынка ценных бумаг право уменьшать нормативы достаточности собственных средств. Однако это может иметь место только при обязательном соблюдении ряда условий, определенных этим Приказом.

Внесение изменений  в Приказ ФСФР России от 24 апреля 2007 г. N 07-50/пз-н было обусловлено, прежде всего, необходимостью совершенствования нормативно-правовых актов ФСФР России в области регулирования деятельности профессиональных участников на рынке ценных бумаг. После появления этого нормативно-правового акта ФСФР России получила возможность более гибко регулировать нормативы достаточности средств профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Одним из фундаментальных  принципов функционирования современного рынка ценных бумаг является его  информационная прозрачность. Это достигается, прежде всего, установлением регулирующими органами обязательных для соблюдения участниками фондового рынка требований по раскрытию общедоступной информации. Раскрытие подобной информации необходимо для того, чтобы участники рынка ценных бумаг были информированы о действиях друг друга, а принимаемые ими инвестиционные решения основывались на оценках реальных фактов, а не опирались на догадки, слухи и домыслы.

Раскрывать информацию на фондовом рынке обязаны различные  его участники. Наибольший объем  информации, бесспорно, обязаны раскрывать эмитенты эмиссионных ценных бумаг (далее - эмитенты ценных бумаг). Это объясняется тем, что именно они выпускают (производят) ценные бумаги, вокруг которых складываются отношения на фондовом рынке. Полное раскрытие информации эмитентами ценных бумаг важно как для оживления внутреннего инвестиционного климата, так и для повышения привлекательности российской экономики для иностранных инвестиций, поскольку такое раскрытие выступает одним из средств защиты прав инвесторов, вкладывающих средства в ценные бумаги.

Начиная с середины 1996 г. в основе нормативной правовой базы, регламентирующей раскрытие информации эмитентами ценных бумаг, лежит Федеральный  закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О  рынке ценных бумаг" (далее - Закон "О рынке ценных бумаг"). Помимо него вопросы раскрытия информации эмитентами ценных бумаг регламентировались нормативными правовыми актами, принимавшимися федеральными органами исполнительной власти, которые были уполномочены государством на регулирование российского фондового рынка, - первоначально ФКЦБ России, а после ее ликвидации - ФСФР России. При этом за последние десять лет правовые основы раскрытия информации эмитентами ценных бумаг не раз претерпевали кардинальные изменения. Если до середины октября 2003 г. эти вопросы регламентировались множеством постановлений и распоряжений ФКЦБ России (более десятка), то с 15 октября 2003 г. ситуация коренным образом изменилась. Все нормы, регулирующие раскрытие информации эмитентами ценных бумаг, были сведены в один нормативный правовой акт - Положение о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 2 июля 2003 г. N 03-32/пс. В частности, этим нормативным правовым актом были установлены новые способы раскрытия информации эмитентами ценных бумаг, в том числе в лентах новостей уполномоченных информационных агентств, а также на страницах в сети Интернет.

После ликвидации ФКЦБ России и ревизии ее нормотворческого наследия со стороны ФСФР России новый регулятор  российского рынка ценных бумаг издал нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок раскрытия информации эмитентами ценных бумаг. Приказом ФСФР России от 16 марта 2005 г. N 05-5/пз-н было утверждено Положение о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, вступившее в силу с 12 мая 2005 г. Этот документ ФСФР России во многом оказался аналогичным документу ФКЦБ России, поскольку в него были перенесены основные действовавшие ранее требования ФКЦБ России к раскрытию информации эмитентами ценных бумаг. Однако в своем первозданном виде это Положение о раскрытии информации эмитентами ценных бумаг просуществовало совсем недолго. Уже в ноябре 2005 г. и январе 2006 г. в него был внесен ряд изменений и дополнений, а затем в феврале 2007 г. этот нормативный правовой акт ФСФР России и вовсе был признан утратившим силу, а "многострадальный" порядок раскрытия информации эмитентами ценных бумаг вновь претерпел изменения. Дело в том, что со 2 февраля 2007 г. вступил в силу Приказ ФСФР России от 10 октября 2006 г. N 06-117/пз-н¹², который утвердил новое Положение о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг. При этом ранее действовавший нормативно-правовой акт ФСФР России аналогичного наименования, утвержденный Приказом ФСФР России от 16 марта 2005 г. N 05-5/пз-н с внесенными в него изменениями, был признан утратившим силу.