Особенности формирования и использования местного бюджета в РФ

6) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

7) благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

9) организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

10) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

11) организация транспортного обслуживания населения и; учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

12) обеспечение противопожарной безопасности;

13) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

14) реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

15) обслуживание и погашение муниципального долга;

16) целевое дотирование населения;

17) содержание муниципальных архивов;

18) проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

В расходах местных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширение научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т.д. [10]

 

 

 

 

 

 

Проблемы формирования и исполнения местного бюджета в  России

 

Местное самоуправление, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это, прежде всего, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения.

Бюджет, как один из ресурсов местного самоуправления, создается  и расходуется для обеспечения  решения вопросов местного значения. Категория «местные бюджеты» как  массив информации отражает огромное количество практических проблем выдвигаемых самой жизнью, решение которых становится политически важным, экономически значимым и социально неотложным.

В связи с этим эффективность  формирования и исполнения бюджета  органами местного самоуправления приобретает  все большее значение при решении вопросов, являющихся жизнеобеспечивающими для населения. Предлагаемый анализ существующих проблем в организации бюджетного процесса, рекомендации по их решению позволят органам местного самоуправления добиться более существенных результатов для развития социально-экономического потенциала территории.

Сложившаяся практика бюджетного процесса в муниципальном образовании  обладает рядом существенных недостатков  заметно сужающих возможности муниципального образования по организации эффективного муниципального управления.

1. Ключевые недостатки:

§ невозможность установления в бюджете приоритетов;

§ отсутствие в бюджетном процессе механизма «выбраковки» неэффективных решений;

§ отсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом;

§ невозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений;

§ отсутствие стимулов к экономии бюджетных средств.

 

2. Второстепенные недостатки:

 

§ ограниченные возможности модернизации технологий оказания муниципальных услуг;

§ неспособность бюджетной сети реагировать на изменение потребностей;

§ отсутствие учета потребностей получателей в графике финансирования. [16]

Рассмотрим каждый из них в отдельности:

1. Формирование бюджета от «сети» выступает как прямое ограничение возможностей руководства муниципального образования определять приоритеты и возможные направления расходования средств бюджета муниципального образования.

 Способ формирования бюджета снизу – от «сети» – позволяет ставить вопрос о приоритетах лишь по факту распределения ассигнований между отраслями бюджета. Тем самым, руководству муниципального образования оставлена малоутешительная «привилегия» – озвучивать в ходе составления бюджета приоритеты расходов. Основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований в основном формулируются по факту и, не являясь публичным документом, представляются в составе пояснительной записки к проекту бюджету муниципального образования.

Одним из следствий невозможности задать приоритеты расходования бюджета становится и невозможность альтернативного сопоставления отраслевых бюджетов между собой. В результате, управленческий маневр руководства муниципального образования в части определения приоритетов текущего бюджета ограничивается исключительно возможными дополнительными доходами

2. Решения, связанные с выделением и тратой бюджетных средств, должны рассматриваться с точки зрения оценки их эффективности или неэффективности.
3. Возвратные сметы, формируемые в начале года, и многочисленные передвижки по статьям экономической классификации в течение года создают ситуацию, когда бюджет исполняемый и бюджет планируемый имеют разное значение и наполнение.
4. Отсутствие возможности распознать эффективные и неэффективные расходы напрямую означает и невозможность оценить эффективность или неэффективность того, как работают исполнительнее органы и учреждения.
5. Сложившаяся практика изъятия полученной по концу года экономии выступает одним из наиболее сильных факторов, сдерживающих повышение эффективности расходов на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать  вывод: бюджетный процесс, выстроенный  от «сети», объективно не способен обеспечивать целеориентированное развитие муниципального образования.

Рассматривая исполнение местного бюджета  с функциональной точки зрения, т.е. как совокупность полномочий, которым наделяются те или иные его участники, считаем необходимым особое внимание уделить кассовым полномочиям, как одному из наиболее неоднозначных и спорных вопросов исполнения местных бюджетов.

Традиционно под кассовыми  операциями понимают действия, связанные  с платежами, осуществляемые путём наличных денег. Однако, когда речь идёт о кассовых операциях, опосредующих исполнение местного бюджета, их следует трактовать более широко, рассматривая как наличную, так и безналичную форму денег.

Осуществление кассовых операций (кассовых поступлений в  местный бюджет и кассовых выплат за счёт средств местного бюджета) и  их учёт следует именовать кассовым обслуживанием исполнения местного бюджета.

Несмотря на то, что  Бюджетный кодекс РФ оперирует понятиями  «поступление/выплата» (они расшифровываются через понятия «зачисление/списание» в приказе Федерального казначейства от 25.08.2005 г. № 12н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнении бюджетов бюджетной системы РФ»), речь идёт о зачислении и списании, т.е. о технической стороне данных процессов, не связанной с распорядительными или управленческими функциями, с властными решениями. Следовательно, во избежание каких-либо разночтений необходимо упорядочить использование в бюджетном законодательстве указанных терминов, либо посредством дополнения ст.6 БК РФ определениями терминов «кассовое поступление» и «кассовая выплата», либо путём замены указанных терминов на термины «кассовые операции по зачислению» и «кассовые операции по списанию». [10]

Конституция РФ и Федеральные  законы декларируют положения, обеспечивающие правовые рамки для реализации принципа автономии местных бюджетов. Однако анализ данных о реальном состоянии  местных финансов показывает, что на практике после принятия Конституции РФ до сих пор не удалось достичь такой автономии.

По данным Рабочей  группы Государственного Совета по вопросам развития местного самоуправления в  Российской Федерации доля местных  бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет 23%. Расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют 32%. По разным оценкам собственные доходы в доходной базе местных бюджетов составляют от 8% до 17%.

За последнее десятилетие  бюджеты развития муниципальных образований снизились с 22% от их общих расходов практически до нуля. 80% средств местных бюджетов направляется на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и физической культуры и мероприятий социальной политики. Из местных бюджетов финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% на здравоохранение, 60% на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот.

По данным Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления из 11 тыс. 488 муниципальных образований  только 400 являются самообеспеченными, и более чем у 6 тыс. 500 нет своего бюджета. Местные налоги и сборы  составляют в среднем по Российской Федерации около 6% доходов местных бюджетов. Уровень закреплённых на постоянной основе иных собственных доходов составляет 18% от доходов местного бюджета. Остальную часть составляют средства финансовой помощи субъектов РФ. В части, касающейся доходных источников, более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счёт отчислений от федеральных налогов, в основном утверждаемых ежегодными законами о бюджете. Нормативы этих отчислений подвержены постоянным и, как правило, мало обоснованным изменениям. Основная часть налоговых доходов фактически является формой финансовой помощи, предоставляемой за счёт ежегодного установления дифференцированных нормативов отчислений. С точки зрения расходов основной особенностью бюджетной системы Российской Федерации является низкая степень самостоятельности особенно местных органов власти в формировании своих бюджетных расходов. Общий объём “необеспеченных федеральных мандатов” достигает 8% ВВП при среднем их исполнении на уровне менее 30%.

Министерство финансов вынуждено было констатировать следующее. Фактическое распределение финансирования расходов не отражает разграничения  полномочий и ответственности за формирование расходов, поскольку значительная часть расходов местных бюджетов регламентируется централизованно принимаемыми решениями. Местные власти не имеют возможности заранее прогнозировать свои бюджетные доходы и самостоятельно формировать и исполнять собственный бюджет.

В настоящее же время  и для федерального, и для региональных законодателей открыт простор для “произвольного” определения расходных полномочий муниципальных образований. От того, как будет разрешена проблема установления расходных полномочий, во многом будет зависеть и решение проблем обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований. [13]

Вывод: К сожалению, в этом звене бюджетной системы сохраняется безнадежно устаревший механизм централизованного регулирования вышестоящими органами доходов местных бюджетов. Это лишает местные органы власти финансовой самостоятельности, на долгие годы закрепляет зависимость развития экономики и социальной сферы от возможностей и желания вышестоящих органов власти решать проблемы, находящиеся на данной территории районов, городов, поселков и сел.

Таким образом, сегодня с особой остротой встает проблема выработки действенного механизма, который бы определял новые принципы формирования местных бюджетов, четкое разграничение функций и полномочий всех уровней власти, а отсюда – расходов каждого вида бюджета, и что самое главное – доходов между различными звеньями бюджетной системы. При этом вопросы бюджетной политики, налогообложения и межбюджетных отношений должны рассматриваться и решаться комплексно, поскольку они тесно взаимосвязаны, и ни один из этих элементов не может быть реформированным без учета двух других.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Местное  самоуправление  является  одной  из основ  конституционного  строя  Российской  Федерации.  В  качестве  власти, наиболее  приближенной  к  населению,  местное  самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном  их  проживании на  определенной  территории,  на  неизбежном  взаимодействии  жителей  этой территории.  В  то   же   время   местное   самоуправление    признается   и гарантируется государством как форма  самоорганизации  граждан  для  решения вопросов местного значения, обеспечения  повседневных  потребностей  каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, несмотря на совершенствование законодательства адекватного упрочнения финансового положения муниципальных образований пока не происходит. Укрепление доходной базы местных бюджетов - длительный процесс. Успешное решение этих проблем позволит не только адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилить влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.

В расходах местных бюджетов на социально-культурные мероприятия  наиболее быстрыми темпами растут затраты  на здравоохранение, просвещение и  науку, что связано с развитием  сети медицинских учреждений и расширение научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т.д.

К сожалению, в этом звене  бюджетной системы сохраняется безнадежно устаревший механизм централизованного регулирования вышестоящими органами доходов местных бюджетов. Это лишает местные органы власти финансовой самостоятельности, на долгие годы закрепляет зависимость развития экономики и социальной сферы от возможностей и желания вышестоящих органов власти решать проблемы, находящиеся на данной территории районов, городов, поселков и сел.

Таким образом, сегодня  с особой остротой встает проблема выработки действенного механизма, который бы определял новые принципы формирования местных бюджетов, четкое разграничение функций и полномочий всех уровней власти, а отсюда – расходов каждого вида бюджета, и что самое главное – доходов между различными звеньями бюджетной системы . При этом вопросы бюджетной политики, налогообложения и межбюджетных отношений должны рассматриваться и решаться комплексно, поскольку они тесно взаимосвязаны, и ни один из этих элементов не может быть реформированным без учета двух других.