Правовое регулирование государственных и муниципальных финансов

Причиной установления столь длительного  срока (1,5 года) введения его в действие явилась сложность перехода исполнения федерального бюджета с банковской системы России на казначейскую, что  требовало больших организационных, финансовых и политических усилий. В Бюджетный кодекс РФ за прошедший период были внесены изменения значительным количеством федеральных законов. Однако внесенные в Бюджетный кодекс РФ изменения не решают проблему его дальнейшего совершенствования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации при  его введении в действие состоял  из пяти частей, из 9 разделов, 28 глав и 307 статей. Состав Бюджетного кодекса выглядит следующим образом:

часть 1 - "Общие положения";

часть 2 - "Бюджетная система Российской Федерации";

часть 3 - "Бюджетный процесс в Российской Федерации";

часть 4 - "Ответственность за нарушение  бюджетного законодательства Российской Федерации";

часть 5 - "Заключительные положения".

Принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, кодифицировавшего нормы  бюджетного права - важнейшей подотрасли финансового права, при всех его  недостатках имели огромное значение, так как способствовали совершенствованию бюджетных отношений между различными субъектами бюджетного права, укреплению законности в данной сфере финансовых отношений, стабильности финансовой системы страны.

Пунктом 2 статьи 1 БК РФ предусмотрено, что он устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статья 2 БК РФ "Структура бюджетного законодательства Российской Федерации" устанавливает, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отношения, предусмотренные ст. 1 БК РФ.

Статья 3 БК РФ прямо посвящена  нормативно-правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения. Согласно положениям данной статьи Президент  Российской Федерации издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения, Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить БК РФ и федеральным законам, указанным в статье 2 БК РФ

На основании и во исполнение БК РФ, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены бюджетным законодательством

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации  принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с БК РФ.

Органы местного самоуправления принимают  муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с БК РФ.

Статьей 5 БК РФ предусмотрено действие закона (решения) о бюджете во времени.

Закон (решение) о бюджете  вступает в силу с 1 января и действует  по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете. Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке. Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.

В настоящее время принят Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»

 

3. Законодательство, регулирующее налоговые отношения

Важнейшие нормы, регулирующие налоговые  отношения в Российской Федерации, сосредоточены в Налоговом кодексе  Российской Федерации - кодифицированном нормативном правовом акте одной  из основных подотраслей финансового права. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) был принят 31 июля 1998 г. и введен в действие с 1 января 1999 г., за исключением отдельных статей (п. 3 ст. 1, ст. 13 - 15, 18), предусматривающих отдельные виды налогов и сборов в Российской Федерации, которые были введены в действие с 1 января 2006 г. - со дня введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации (части 2) и признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы" от 27 декабря 1991 г. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 2), регулирующий условия уплаты отдельных видов налогов и сборов, вводился в действие поэтапно, по мере разработки и утверждения федеральных законов о конкретных видах налогов и сборов. Первый этап введения в действие части 2 Налогового кодекса РФ относится к 1 января 2001 г., в нем содержалось 4 главы: 21-я - налог на добавленную стоимость; 22-я - акцизы; 23-я - налог на доходы физических лиц; 24-я - единый социальный налог. Далее с 1 января 2002 г. вводится глава 25 - налог на прибыль. В последующие годы принимаются главы, посвященные другим видам налогов.

Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации  содержит 7 разделов:

раздел I - "Общие положения";

раздел II - "Налогоплательщики и  плательщики сборов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых  правоотношениях";

раздел III - "Налоговые органы. Таможенные органы. Органы государственных внебюджетных фондов. Органы налоговой полиции. Ответственность налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, органов налоговой полиции, их должностных лиц";

раздел IV - "Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и  сборов";

раздел V - "Налоговая декларация и налоговый контроль";

раздел VI - "Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение";

раздел VII - "Обжалование актов  налоговых органов и действий или бездействия их должностных  лиц".

Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации включает 4 раздела: VIII - Федеральные налоги, VIII.1 - Специальные налоговые режимы, IX - Региональные налоги и сборы; X - Местные налоги.

В НК РФ в отличие от БК РФ, например в ст. 1, понятие "налоговое  законодательство" не употребляется, а используются понятия "законодательство Российской Федерации о налогах и сборах", "законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах", "нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах".

Статьей 4 НК РФ предусмотрено следующее.

Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной  политики и нормативно-правовому  регулированию в сфере налогов  и сборов и в области таможенного  дела, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, его территориальные органы, а также подчиненные федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области таможенного дела, таможенные органы Российской Федерации не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.

В отличие от Бюджетного кодекса в Налоговом кодексе (Статья 5 НК) достаточно подробно раскрыт механизм действия актов законодательства о налогах и сборах во времени

Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее  чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования  и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее  чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Федеральные законы, вносящие изменения в НК РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а  также акты законодательства о налогах  и сборах субъектов Российской Федерации  и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства о налогах и сборах, указанные в пунктах 3 и 4 настоящей статьи, могут вступать в силу со дня их официального опубликования, если прямо предусматривают это.

Акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие  новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют.

Акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие  или смягчающие ответственность  за нарушение законодательства о  налогах и сборах либо устанавливающие  дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу.

Акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.

Вышеуказанные положения, распространяются также на нормативные правовые акты о налогах и сборах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Глава 3. Особенности правового регулирования муниципальных финансов в РФ

 

Как известно, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления, не являясь органами государственной власти, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и решают иные вопросы местного значения. Однако, по словам известного дореволюционного (1917 г.) ученого В.А. Лебедева, хотя "представители местного самоуправления суть самостоятельные части в государстве, но не составляют государство в государстве"⁷ <

В современной литературе также отмечалось, что "местное самоуправление органично встроено в систему общего вертикального государственного управления, являясь низовым его звеном. В связи с этим органы местного самоуправления ничем не отличаются от органов государственной власти субъектов Федерации, и основания для признания за ними какой-либо исключительной компетенции, в т.ч. в области установления налогов и сборов, отсутствуют"⁸. Ограничение государственной властью полномочий органов местного самоуправления является исторической необходимостью, гарантией финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, соблюдения принципа федерализма.

Вопросами правового  регулирования местного налогообложения  активно занимались ученые и в  советское время, хотя тогда местные  налоги и сборы, как известно, не играли той роли в пополнении местного бюджета, которую они выполняли и выполняют в зарубежных странах, где местные налоги и сборы являются главным источником их доходов. В Российской Федерации, по мнению Н.И. Химичевой, "они таковыми... не стали, даже в период 90-х гг. XX в., когда число их было более двух десятков"⁹

Местные бюджеты являются важной составной частью финансовых ресурсов муниципальных образований, необходимых для осуществления  задач и функций органов местного самоуправления. В соответствии с БК РФ местные бюджеты входят в единую бюджетную систему России (ст. 10 БК РФ).

Как известно, в формировании бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в т.ч. местных бюджетов, важнейшую роль играют налоги, взимаемые с организаций и физических лиц. БК РФ содержит перечень видов источников доходов, закрепленных за бюджетами разных уровней. В соответствии со ст. 15 БК РФ к местным налогам отнесены только два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходов от которых, как показала практика налогообложения, явно недостаточно для формирования доходной части местных бюджетов.