Система органов финансового контроля

Под использованием не по назначению (нецелевым использованием) средств, выделенных из федерального бюджета, следует понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, заключаемых договорах или решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств.

Выделяют следующие виды нецелевого использования:

• размещение бюджетных средств на банковских депозитных счетах, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью получения дополнительных доходов;
• осуществление взносов в уставной капитал другого юридического лица,
• осуществление взносов в уставной капитал другого юридического лица,

оказание финансовой поддержки коммерческим структурам;

• расходование средств при отсутствии оправдательных документов (первичных документов на приобретение ТМЦ, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.);
• недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств федерального бюджета;
• расходование средств сверх норм, установленных Министерством финансов Российской Федерации (норм возмещения командировочных расходов, нормы списания материалов и т.д.).

В учреждениях, на предприятиях, в организациях, финансируемых за счет средств федерального бюджета, нецелевым использованием является:

а) использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов;

б) расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование.

Согласно п. 12 «Положения о федеральном казначействе»,утвержденного постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 27.07.93 г. № 864, органам федерального казначейства представлено право выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений, организаций в бесспорном порядке средств, выделяемых из федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального Банка Российской Федерации.

В современных условиях, нехватки средств на местах, вопрос о нецелевом использовании бюджетных средств стоит очень остро. Сложившееся положение толкает руководителей администраций, предприятий на финансовые нарушения, ради решения насущных ежедневных проблем.

Так, по итогам проверок КРУ только за первое полугодие 1997 г. было установлено: свыше 500 млрд. рублей израсходовано не по целевому назначению.

Например, проверкой расходования средств федерального бюджета, выделенных целевым назначением в 1995 г. предприятиям легкой и текстильной промышленности для сезонной закупки сырья и материалов, установлено нецелевое использование средств на 15,2 млрд. рублей. Из 437 млрд. рублей ссуд, подлежащих возврату с учетом процентов, проверенные предприятия вернули государству лишь 122 млрд. рублей.

В Калининградской области органами исполнительной власти использовано не по целевому назначению 80,9 млрд. рублей. Средства, предназначенные для компенсаций потерь участникам внешнеэкономической деятельности, были потрачены на покупку топлива для жилищно-коммунальных предприятий.⁴

Другой пример: администрация Мурманской области из средств, выделенных на жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера 34,5 млрд. рублей использовало на финансирование текущих расходов областного бюджета (дотации и ссуды городам и районам, ежемесячные пособия на детей, заработанная плата работникам учреждений и организаций финансируемых из городского бюджета.

Однако, не все нарушения так «безобидны». При проверке Государственной налоговой инспекцией Ханты-Мансийска установлено, что из централизованного фонда социального развития, средства которого должны были пойти на капитальное строительство, выделены заместителю начальника инспекции как беспроцентная ссуда в размере 300 млн. на 25 лет без заключения договора и при отсутствии поручительства, гарантирующего ее возврат.⁵

По поручению Правительства в 1997 г. был проанализирован характер использования средств государственной поддержки, в том числе займа Международного банка реконструкции и развития, выделенных организациями угольной промышленности. Оказалось, что в 15 из 24 проверенных регионах ушли не по целевому назначению 299,3 млрд. рублей.⁶

По всем материалам проверок приняты конкретные меры к устранению выявленных нарушений. О результатах наиболее важных проверок доложено Правительству Российской Федерации.

Рассматривая необходимость и значение финансового контроля на современном этапе, важно отметить проблемы, стоящие как перед системой финансового контроля в целом, так и органами КРУ в частности.

 

 

3. Совершенствование государственного финансового контроля в России

 

3.1 Проблемы современной системы финансового контроля

 

На сегодняшний день существует целый ряд проблем, касающихся государственного финансового контроля.

Наиболее остро стоит вопрос о законодательном регулировании государственного финансового контроля. Главное здесь состоит в том, что государство использует и управляет значительно большими средствами нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Поэтому оно должно иметь правовую базу и соответствующий механизм обеспечения целевого и эффективного использования всех принадлежащих ему средств и контроля за тем, как это делается.

Для создания полноценной, отвечающей совершенным реалиям правовой базы финансового контроля требуется законодательное определение понятия «государственный финансовый контроль». Такое определение пока не дано.

Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствия его определения привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственных интересах. Так, например, у Счетной палаты своя контрольная компетенция, у Центрального Банка - своя, у Госналогслужбы - своя. А на практике получается, что фактически бесконтрольна со стороны государства вся банковская система страны, начиная с Центрального Банка России. А также федеральные органы как счетная палата, казначейство, служба валютного служба валютного и экспертного контроля, комиссия по ценным бумагам никак не координируют свои контрольные функции. В свою очередь Госналогслужба России, в соответствии с законодательством, считает своей основной задачей контроль за уплатой налогов, сбор налогов получается не в их компетенции. Каждый стоит на границах своей деятельности. Если возникает вопрос, требующий объединения усилий, начинаются бюрократические согласования, увязки, перекладывание ответственности, время уходит, нарушения либо остаются, либо наоборот немедленно устраняются, если речь идет об ответственности. Затрагивая вопрос о взаимодействии органов контроля, нельзя не отметить еще один момент. Структура финансового контроля Российской Федерации отличается весьма значительным количеством компетентных органов. Их задачи и функции в области формирования и использования бюджетно-финансовых ресурсов очень часто переплетены, характеризуются элементами дублирования параллелизма.

Так, рассматривая систему органов бюджетно-финансового контроля в городе Москве, видим, что при таком количестве компетентных органов необходимо законодательно или нормативным актом определить порядок их взаимодействия. На сегодняшний день этот вопрос не решен.

Нельзя сказать, что данные вопросы не решаются. На сегодня принят ряд законов о государственном финансовом контроле в Российской Федерации и об аудиторской деятельности в Российской Федерации. Так, в 1998 г. был принят бюджетный Кодекс, в котором получили правовую основу многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля.

Впервые в законодательной практике в документе такого уровня указано, какие организации являются органами государственного и муниципального контроля. Определены основные права органов, осуществляющих контроль и обязанности ведомственного или внутреннего контроля.

Важным новшеством стало то, что подробно расписаны контрольные функции МФРФ и Федерального казначейства.

 

 

Счетная палата РФ

Контрольно-ревизионное управление МФ РФ по Москве

Главное управление ЦБ РФ по г. Москве

Управление по экономическим преступлениям ГУВД

Бюджетно - финансовый контроль в г. Москве

 

Главное Контрольно-ревизионное управление Правительства Москвы

Государственная налоговая инспекция по г. Москве

 

Территориальное управление антимонопольного комитета

Управление Департамента налоговой политики по г. Москве

 

Оперативно-распорядительное управление Премьера Правительства г. Москвы

Прокуратура г. Москвы

 

Контрольно - счетная палата Москвы

Департамент финансов Правительства г. Москвы

Рис. 3.1. Органы бюджетно-финансового контроля в г. Москве.

 

Новыми и принципиально важными являются повышение требования к качеству работы контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, освобождаются от занимаемых должностей.

Еще одним важным моментом в процессе реформирования системы финансового контроля является создание «Департамента государственного финансового контроля и аудита», где были соединены в единый блок все подразделения МФРФ, выполняющие контрольные функции.

Создание в его составе, или точнее реорганизация контрольно-ревизионного управления МФРФ в субъектах Российской Федерации должно улучшить вертикальную управляемость контрольных служб и повысить эффективность проверок.

Все это позволяет утверждать, что сделан шаг вперед в формировании правовой базы финансового контроля.

Однако, для эффективности осуществления государственного финансового контроля требуется не только назвать контрольные органы, но законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия, статус и полномочия их работников.

До сих пор юридически не определено, что такое ревизия, каковы ее задачи и содержание, функции, обязанности, права, порядок деятельности ревизора.

Также, юридически не отрегулированы многие вопросы во взаимоотношениях финансовых ревизоров, прокуроров, следователей, которые решаются в «рабочем порядке», что вызывает различные затруднения при решении совместных задач. Нет сегодня ясности и во взаимодействии органов государственного контроля с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового контроля.

Рассматривая вопрос несовершенства правовой базы системы финансового контроля, мне хотелось бы остановится еще на одном моменте, который на мой взгляд является принципиально важным, как для государственного контроля в частности, так и для финансовой политики государства вообще. Данная проблема заключается в возможности обойти закон, ссылаясь на нехватку денег в бюджете.

Обращаясь к цифрам исполнения федерального бюджета 1998 года отметим, что сумма трансфертов перечисленных регионам составила 30011,2 млн.руб. или 76,6 процентов от всех предусмотренных на 1998 год средств.

Понятно, что каждый субъект Федерации должен был получить 76,6 процента от предусмотренных ему по закону средств. Однако на самом деле распределение средств было произведено совсем по иному: Вологодская область получает 166,8 процента, Республика Калмыкия 123,1 процента, Тюменская область 110,8 процента, тогда как например, Калининградская область получает 35,9 процента, Якутия (Республика Саха) 44,9 процента от положенного. Из вышеизложенного мы видим, что выделение целевых средств на оказание финансовой поддержки регионам осуществлялось непропорционально, принимались решения об избирательном финансировании отдельных регионов.⁷

Таким образом, налицо факт нарушения Закона о бюджете. Счетная палата-главный контролер законности использования бюджетных денег, данный факт доводит до сведения министра финансов, подробно расписывая в своем представлении механизм нарушения. Однако остается без ответа, данные нарушения объясняются тем, что согласовываются с Правительством Российской Федерации.

Безнаказанность нарушения федерального закона влечет и нарушения непосредственно в регионах. Когда не целевое или незаконное расходование средств списывается на недостаточное финансирование из центра. Губернаторы краев и областей, также как и федеральные власти прикрывают свои махинации бумагами согласованными с вышестоящими чинами.

«Контролерам всесильный чиновник может показать разрешение самого Правительства нарушить закон. И ни один прокурор, будь он самым генеральным, близко не осмелиться подойти к сановному нарушителю, к его патрону тем более».⁸