Совершенствование бюджетной политики в регионе

Более половины всех расходов местных бюджетов идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др. Таким образом, на муниципальном уровне в определении сущности бюджетных расходов муниципальных образований усиливается акцент на их социальную направленность.

3. Раскрыта сущность эффективности бюджетных расходов муниципальных образований через показатели их результативности: количественные, качественные, компенсационные и результирующие; дано авторское определение эффективности бюджетных расходов муниципальных образований как показателя действенности решений по соотношению результатов и ресурсов, использованных для достижения стратегических целей муниципального образования и реализации общественных интересов; разработана модель эффективности бюджетных расходов, включающая основные элементы: цель, принципы, показатели эффективности; обосновано содержание и взаимосвязь элементов.

Эффективность бюджетных расходов - понятие комплексное. Его главными составляющими являются: экономичность, продуктивность и результативность. В работе дано авторское определение эффективности бюджетных расходов как показателя действенности решений по соотношению результатов и ресурсов, использованных для достижения стратегических целей муниципального образования и реализации общественных интересов.

Исследование сущности эффективности бюджетных расходов проведено применительно к деятельности муниципальных бюджетных учреждений. Выявлена одна из главных трудностей оценки эффективности деятельности бюджетной организации - создание системы показателей социальной и экономической эффективности деятельности.

На основе проведенного анализа имеющихся в настоящее время критериев оценки эффективности бюджетных расходов построена модель эффективности бюджетных расходов.

С целью обеспечения качественного управления расходами бюджета муниципального образования и принятия управленческих решений по выделению бюджетных ассигнований на основе фактических или ожидаемых результатов их реализации в работе предложена система показателей, на базе которых предлагается осуществлять оценку эффективности бюджетных расходов. Информация, полученная в ходе оценки, может использоваться для принятия мер по повышению эффективности деятельности публично-правовых образований. При разработке показателей учтен опыт муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Краснодарского и Хабаровского краев. В основе предложенной системы показателей лежат основные принципы, которые используются в субъектах РФ: разделение показателей на четыре блока (финансовые, кадровые, социальные, специальные); обязательное использование количественных и качественных показателей; взвешенная бальная оценка результатов. Указанные принципы положены в основу авторской методики оценки эффективности бюджетных расходов на обеспечительную деятельность исполнительных органов власти муниципальных образований.

Предложенная модель эффективности бюджетных расходов муниципальных образований включает основные элементы и демонстрирует их взаимосвязь. Достижение цели требует взаимодействия всех элементов модели, которыми являются принципы осуществления бюджетных расходов, показатели эффективности, инструменты управления эффективностью бюджетных расходов муниципальных образований.

4. Систематизирован методический инструментарий оценки эффективности бюджетных расходов, в том числе, используемый в аудите эффективности, контроле деятельности государственных (муниципальных) органов управления, оценке качества финансового менеджмента, бюджетировании, ориентированном на результат, анализе эффективности деятельности подведомственных организаций, анализе эффективности бюджетной услуги и социальных инвестиций.

В работе обоснован вывод о том, что совершенствование методического инструментария оценки эффективности бюджетных расходов муниципальных образований является необходимым условием для устранения таких системных недостатков, как отсутствие адекватных индикаторов, позволяющих не только оценивать деятельность местных органов власти, но и количественно определять основные параметры установленных приоритетов; отсутствие условий для мотивации органов муниципальной власти в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом; несоответствие современным требованиям системы государственного (муниципального) финансового контроля; формальность и недостаточнаяувязка с бюджетным процессом применения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты. В работе определен и систематизирован методический инструментарий оценки эффективности бюджетных расходов.

Исследование подходов к оценке эффективности бюджетных расходов показало, что в целом все они уступают по значимости оценке эффективности в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, являющегося ядром новой организации бюджетного процесса.

5. Предложена логическая  модель оценки эффективности  бюджетных расходов муниципальных  образований и обоснована взаимосвязь  ее элементов: цели, принципов, направлений, методик, показателей, решений.

На основе проведенного анализа существующих в настоящее время подходов к оценке эффективности бюджетных расходов построена логическая модель оценки эффективности бюджетных расходов муниципальных образований.

Оценка эффективности бюджетных расходов муниципальных образований рассмотрена в рамках оценки качества финансового менеджмента, контроля над деятельностью муниципальных органов и бюджетирования, ориентированного на результат. Достижение цели оценки эффективности требует взаимодействия всех элементов модели. Совершенствование системы государственного (муниципального) финансового контроля и оценки эффективности бюджетных расходов муниципальных образований предполагает формализацию всех направлений расходования финансовых ресурсов в стандарты долгосрочных и ведомственных целевых программ.

Оценка эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ может проводиться по г действующим? программам, программам, срок реализации, которых завершен, а также по программам, предлагаемым, к реализации, для принятия решения о целесообразности их разработки.

Предлагаемая? методиках оценки эффективности-^реализации долгосрочных w ведомственных целевых программ строится на системе критериев, (соответствие целевой программы, основным направлениям? стратегии социально-экономического развития муниципального1 образования;: соответствие: содержания программы предъявляемым-к-ней унифицированным; требованиям;; качество представления отчетности, по реализации программы; выполнение плановых объемов освоения, привлечение дополнительных средств для реализации программы; уровень достижения целевых индикаторов и показателей; выполнение мероприятий программы; коэффициент эффективности реализации целевых программ, оценка динамики эффективности реализации программы).

Предлагаемая методика предназначена для определения эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ как одного из главных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. Она является необходимым инструментом для формирования мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств.

7. Предложено управление  эффективностью бюджетных расходов  муниципальных образований на  основе бюджетирования, ориентированного на результат. В частности, определено его место в системе результативного управления бюджетными расходами муниципальных образований, разработан алгоритм внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, вбюджетный процесс муниципального образования; разработаны ведомственные целевые программы по обеспечительной деятельности администрации муниципального образования, интегрируемые в систему оценки эффективности бюджетных расходов.

В отличие от традиционного (сметного, затратного) бюджетирования, не предполагающего анализа результативности и эффективности использования бюджетных средств, бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых результатов использования бюджетных средств. Предложена логическая модель бюджетирования, ориентированного на результат.

Обоснована возможность и необходимость применения инструментов результативного бюджетирования в обеспечительной деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Отмечено, что помимо оказания услуг (выполнения работ) существуют еще административные (обеспечительные) функции, которые выполняют финансовые органы, органы по управлению имуществом, органы по экономической политике:

Сформулировано авторское определение обеспечительной деятельности, в соответствии с которым обеспечительная деятельность ,— это деятельность исполнительных органов власти по непосредственному администрированию и управлению в определенной сфере; здесь также существует продукт (конечный результат деятельности), потребительно в отличие от услуг, этот потребитель является не внешним, а внутренним. ,

С целью оценки, результативности и эффективности; обеспечительной деятельности разработаны и предложены к реализации ведомственные целевые программы по обеспечительной деятельности администрации муниципального образования.

Инструментами результативного бюджетирования- при выполнении административных (обеспечительных) функций являются:

- реестр административных (обеспечительных) функций;

- аналитические ведомственные  целевые программы;

- доклады о результатах  и основных направлениях деятельности. В целях применения принципов  бюджетирования, ориентированного  на результат, в обеспечительной  деятельности одного из основных  административных подразделений Администрации города - департамента финансов:

1) разработаны следующие  ведомственные целевые программы:

Разработка проекта бюджета города, а также проектов решений о внесении изменений в решение Думы о бюджете города";

Обеспечение исполнения бюджета города и формирование бюджетной отчетности";

Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств";

2) определены тактические  задачи каждой ведомственной  целевой программы, а также мероприятия  по их достижению;

3) разработана система  показателей результатов ведомственных  целевых программ, которые характеризуют  объем, полноту и своевременность выполнения обеспечительных функций, а также качество выполняемых обеспечительных функций.

Предлагаемые ведомственные целевые программы относят бюджетные ассигнования, направляемые на финансирование обеспечительных функций, к программным расходам, осуществляемым в рамках модели результативного бюджетирования, что в свою очередь позволяет провести оценку результативности и эффективности обеспечительной деятельности аналогично оценке результативности и эффективности оказания муниципальной услуги.

Необходимо отметить, что показатели результатов обеспечительных функций могут быть разработаны для каждого структурного подразделения администрации муниципального образования.

 
3.2. Зарубежный  опыт оценки эффективности государственных  расходов

Во всех странах, перешедших на программный формат бюджета, важ- ную роль играет система индикаторов, отражающая степень достижения целей бюджетной программы. В сфере здравоохранения, например, одними из индикаторов достижения цели бюджетной программы может стать уровень ожидаемой продолжительности жизни пациентов, страдающих серьезными болезнями, такими как ВИЧ, онкологические и сердечно- сосудистые заболевания. Планируемые к достижению значения индикаторов на время реализации программы становятся ее неотъемлемой частью. Это связано с тем, что от качества таких индикаторов во многом зависит качество информации о результативности бюджетных расходов, что оказывает непосредственное влияние на процесс принятия решений о финансировании или продолжении финансирования тех или иных программ расходов в следующем бюджетном цикле. Так, наиболее известным примером системы оценки эффективности бюджетных программ является применяемая в США модель PART (Program Assessment Rating Tool). Преимущество этой модели состоит в том, что она позволяет провести интегральную оценку эффективности на основе тщательного исследования всех наиболее важных аспектов, начиная с момента подготовки программных документов и заканчивая контрольными процедурами оценки конечных результатов реализуемых программ. Однако следует учитывать, что программный бюджет Соединенных Штатов Америки отличается ярко выраженной спецификой. На сегодняшний день в нем насчитывается около 2700 бюджетных программ, каждая из которых имеет собственные показатели результативности. В большинстве своем эти программы оперируют показателями непосредственных результатов, отражающих, например, долю специалистов с законченным высшим образованием по специальности или количество открытых медицинских центров. В то же время во Франции, например, утвержденный закон о бюджете содержит конкретные показатели, которые позволяют оценить достигнутые результаты по каждой реализуемой программе. В каждом министерстве за определенную программу отвечает конкретный сотрудник, который «разбивает» ее бюджет на более мелкие элементы, за которые несут ответственность специалисты более низкого уровня. Каждый такой ответственный сотрудник должен продемонстрировать свою эффективность, в противном случае возможно применение разнообразных санкций, вплоть до сокращения срока трудового контракта, что является мощным стимулом достижения запланированных результатов на соответствующем уровне ответственности. В обмен на высокую степень автономии руководители программ несут полную ответственность за свои управленческие действия, которые оцениваются на основе соответствующих индикаторов. При оценке реализации программы используются три основных критерия: