3. Метод БОР позволяет
гибко подходить к распределению
ресурсов по этим целям, задачам
и функциям с учетом приоритетов
государственной политики, то есть
значимости проблем текущего
бюджетного периода. А поскольку
в современной России она не
меньше, чем в СССР, во многом
определяется на мировом нефтяном
рынке, критерий "количество долларов
за баррель" может стать
более весомым, чем все другие.
Вместе с тем бюджетную зависимость
от одного этого ключевого
фактора не следует считать
основной и не предпринимать
по этой причине никаких действий
по развитию бюджетной методологии
и совершенствованию практики
бюджетирования. В период стабильности
можно экспериментировать с методиками
бюджетирования. Оговорка на приоритеты
государственной политики будет
задействована в период дестабилизации
нефтяного рынка и неизбежного
ценового кризиса. Очевидно, в
этом случае актуальность всех
прочих бюджетных приемов притупится
и о бюджетировании, ориентированном
на результат, можно будет забыть
до наступления очередного периода
стабильности.
4. Метод БОР гибок втройне,
поскольку, кроме отмеченного
в комментариях 2 и 3, учитывает
дополнительно еще и общественную
значимость результатов использования
бюджетных средств. Понятие общественной
значимости применяется к бюджету
со времен, когда произошло разделение
казны властителя на личные
и общие расходы. С этого
момента общественный характер
самих бюджетных средств и
бюджета как финансового фонда
не подлежат сомнению. С другой
стороны, сложность формализации
общественной значимости расходов
и постоянная ограниченность
доходов бюджетной системы дают
основание утверждать, что приоритетность
тех или иных общественные
потребностей, финансируемых за
счет бюджета, в нынешнем виде
сформировалась путем эволюции,
то есть методом проб и ошибок.
Аргументация в защиту общественной
значимости при освоении бюджетных
средств во все времена и
во всех экономических системах
сопровождалась волюнтаризмом и
даже эгоистическими побуждениями.
Это неотъемлемое свойство денежных
отношений.
Вот почему задача органов
власти и управления заключается
не только в обеспечении гарантии
общественной значимости результатов
использования бюджетных средств,
но и в систематизации и предсказуемости
соотнесения области возникновения
потребности и области предоставления
общественных услуг [4] для обеспечения
гарантий производства оптимального с
точки зрения затрат объема общественного
товара.
5. Из определения метода
БОР следует, что результаты, на
которые собственно и ориентируется
бюджетирование, могут быть разные,
а именно "ожидаемые непосредственные"
и "конечные". Согласимся, что
многоаспектность бюджетного плана
диктует и многовариантность результатов
использования средств бюджета. Вместе
с тем необходимо выявить различия между
этими результатами. Возможно, "ожидаемые
непосредственные" результаты по итогам
планируемого бюджетного периода будут
не адекватны "конечным" результатам
и наоборот. Например, сокращение расходов
на науку в последние 15 лет дало непосредственный
результат в виде экономии бюджетных средств,
но что это обеспечило в качестве конечного
результата для науки, всем известно. А
разве в иных областях социального бюджетного
финансирования дела обстоят иначе? На
какие тогда результаты - "непосредственные"
или "конечные" - делать ставку в оценке
приоритетов бюджетирования на данный
конкретный бюджетный период?
Значимость бюджетирования,
ориентированного на результат, для
современного этапа бюджетного (более
того - административного реформирования)
будет более понятной, если проследить
эволюцию предпринимаемых в основном
на федеральном уровне попыток нащупать
генеральную линию в сфере
систематизации государственных расходов.
Лучше всего это можно проследить
на основе анализа Бюджетных посланий
Президента РФ за ряд лет, поскольку
именно в них производится ежегодная
корректировка основного вектора
бюджетного реформирования.
О развитии идеи бюджетирования,
ориентированного на результат
Еще в Бюджетном послании
Президента Б. Ельцина на 2000 год было
заявлено: "В основу расходной
части бюджета целесообразно
закладывать концепцию бюджетной
политики, базовыми параметрами которой
стали бы конкретные характеристики
тех рубежей, достижение которых
государство обязуется безусловно
обеспечить бюджетными ассигнованиями
... Параллельно следует готовиться к поэтапному
введению иного подхода, основанного на
отражении в названной концепции предполагаемых
реальных результатов, достигаемых с помощью
бюджетных расходов» [5]. Другими словами,
идея результативного бюджетирования
существует уже более пяти лет, правда,
первая формулировка еще не носила конкретного
характера, поскольку в ней речь шла о
каких-то базовых параметрах. В то же время
упоминаются реальные результаты, достигаемые
с помощью бюджетных расходов, и это важно
для зарождения идеи БОР.
На следующий 2001 год из
Бюджетного послания уже нового Президента
В. Путина следует: "Мы будем тратить
деньги на учреждения социальной сферы
таким образом, чтобы размер бюджетных
расходов прямо зависел от конечного
результата деятельности каждого такого
учреждения" [6]. Идея БОР продолжает
выкристаллизовываться, звучит хотя и
убедительно, но все еще невнятно.
Предполагается, что государство
будет не планировать, а отмерять
денежные средства социальным учреждениям
по мере оценки их результативности. Происходит
противопоставление социального учреждения
и субъекта власти, который его
финансирует. Это не совсем справедливо,
поскольку в условиях современной
России социальное учреждение - формализованное
продолжение власти, гарантирующей
социальную услугу населению.
Дальнейшее методическое
развитие идеи БОР находим в Бюджетном
послании на 2002 год: "Расходная часть
федерального бюджета должна стать
инструментом достижения важнейших
социальных и экономических целей.
Для этого необходимо овладеть современными
методами оценки рациональности бюджетных
расходов, внедрять индикаторы результативности
затрат государственных средств ...
Необходимо ускорить внедрение контрактных
форм финансирования учреждений социальной
сферы по принципу: деньги выделяются
организации не потому, что она
существует, а в зависимости от
результатов ее работы" [7]. Очень
верно подмечена необходимость
овладения методами оценки рациональности
(то есть разумности) бюджетных расходов.
Впервые заявлены некие индикаторы
результативности в качестве конкретных
показателей, которые могут применяться
для определения затрат в отличие
от заявленного ранее критерия "прямо
зависел". Другими словами, в методическом
плане произошло дальнейшее развитие
идеи результативного бюджетирования,
но только в аспекте расходов бюджета.
Отметим, что сосредоточение внимания
бюджетирования только на расходной
части ограничивает возможности
такого подхода, о чем речь пойдет
ниже.
В Бюджетном послании Президента
РФ на 2003 год предпринимается новая
попытка детализации и пояснения
идеи. "Необходимо создать систему
планирования и мониторинга социально-экономической
результативности бюджетных расходов
с помощью качественных и количественных
индикаторов - как в отношении
бюджетов всех уровней, так и в
отношении конкретных бюджетополучателей"
[8]. Заявлено о необходимости создания
не только системы планирования, но
и системы мониторинга, то есть отслеживания
в перспективе тех результатов,
на которые предполагается сориентировать
текущие бюджетные расходы. Высказывание
о внедрении индикаторов конкретизируется
до видов - качественные и количественные
индикаторы. Наконец, глубина детализации
результативности простирается не только
до уровней бюджетной системы, но
до конкретных бюджетополучателей. Можно
считать, что именно в укапанном
году конструкция нового подхода
результативного бюджета определилась
окончательно. Нужно было только дать
название этой новой бюджетной концепции.
Далее, в бюджетном послании
на 2004 год наряду с возможно более
важным приоритетом - сокращением перераспределяемых
государством бюджетных ресурсов идея
БОР получила обновленную формулу.
"Уменьшение объема перераспределяемых
государством финансовых ресурсов должно
сопровождаться принятием адекватных
мер по оптимизации бюджетных
расходов, внедрению современных
методов бюджетного планирования, ориентированных
на достижение конечных результатов
и стимулирующих органы власти разных
уровней и бюджетные организации
к максимально эффективному использованию
бюджетных средств" [9]. Дополнительно
провозглашен курс на оптимизацию бюджетных
расходов, которую следует понимать
как стремление к экономичности,
то есть к удешевлению бюджетных
услуг. Симптоматично то, что БОР призвано
стимулировать не только бюджетные организации,
как это узко понималось ранее, но и органы
власти разных уровней. Двойной эффект
такого ориентира заключается в том, что
помимо включения органов власти в систему
отношений по БОР декларируется включение
разных ее уровней, а не только государственного,
то есть фактически федерального, как
это вытекало из контекста предыдущих
Бюджетных посланий.
Последнее по времени Послание
Президента РФ предусматривает направления
реформирования на 2005 год. Поскольку
в отличие от предыдущих лет в
нем рассматривается более широкий
круг тем, то бюджетные вопросы отражены
очень конспективно (всего 8% общего
объема текста). Однако и в этой краткой
части нашлось место проблеме
БОР. "Несколько слов - о бюджетной
реформе. Основной ее принцип - переход
от управления бюджетными затратами
к управлению результатами. В целом
правительству надо сформировать систему
оценки планов и показателей работы
всех органов исполнительной власти.
И только на этой основе подводить
итоги, делать выводы и корректировать
политику по отдельным направлениям.
В этой связи основой формирования
бюджета должны стать четко заданные
цели проводимой политики и ожидаемые
результаты» [10].
Как видим, на 2005 год стратегический
курс бюджетной реформы также
остается неизменным, но есть и существенное
отличие. Впервые определен орган
власти, ответственный за претворение
в жизнь данного ориентира
реформы - правительство РФ. И этот
ответственный орган полностью
оправдал возложенные надежды, поскольку
еще 22.05.04, (фактически за 4 дня до выступления
президента РФ) было принято постановление
правительства РФ. Оно одобрило Концепцию
реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации, разработанную
во исполнение бюджетных посланий Президента
РФ и программ социально-экономического
развития Российской Федерации, с учетом
принципов реструктуризации бюджетного
сектора. Концепция направлена на повышение
результативности бюджетных расходов
и оптимизацию управления бюджетными
средствами на всех уровнях бюджетной
системы Российской Федерации [11]. После
многолетних призывов руководящий
посыл нашел реальный отклик у
исполнительной власти, и сегодня
мы можем говорить не только о начале
нового этапа бюджетной реформы,
но и о новом понимании места
и значения бюджетного механизма
в системе управления страной. Новое,
к сожалению, оказалось не хорошо
забытым, а плохо исполняемым
старым.
В указанной Концепции
озвучено основное понимание ключевых
категорий БОР, определена траектория
реализации данной технологии бюджетного
процесса на ряд лет. При этом с
учетом сложности бюджетных новаций
предлагается в 2005 г. провести эксперимент,
в рамках которого предусматривается
спланировать по технологии БОР сумму
в 300 млн. руб., или около 0,01% объема федерального
бюджета. Предполагается направить 180
млн. руб. ряду министерств, отобранных
для эксперимента [12]. При этом данные
средства могут быть использованы на
проведение научных и методологических
разработок, повышение технологической
оснащенности подразделений министерств
- участников эксперимента, а также
на формирование внутренних программно-целевых
процедур. Что касается качественных
параметров оценки эффективности программ,
то заявленный в сообщении эффект
от проведения эксперимента превышает
объем направляемых средств как
минимум в десятки раз.
Ценность данной Концепции
состоит не только в раскрытии
направлений и способов усовершенствования
бюджетного механизма, но и в активизации
деятельности всех без исключения участников
бюджетного процесса по повышению отдачи
от бюджетного планирования. Реализация
концепции должна повысить интерес
к бюджетному планированию и прогнозированию.
В отличие от прежней ситуации,
когда бюджетный план являлся
формальным документом, сегодня он
должен стать основным мерилом целесообразности
самой этой деятельности.
Однако в условиях России
приоритет финансового управления
над функционально-отраслевым, утвержденный
высшим органом исполнительной власти
данной Концепцией, должен быть в первую
очередь реализован на местах - в
регионах, где еще со второй половины
2003 г. началось массовое претворение
БОР в жизнь. Внедрение этой идеи
в практическую деятельность органов
финансового управления уже принесло
свои плоды, что нашло свое отражение как
в научной, так и в популярной литературе.
О внедрении бюджетирования,
ориентированного на результат
В качестве характерной для
научной литературы выделим следующую
точку зрения: "Необходимо подвергнуть
пересмотру процедуры принятия решений
в бюджетной сфере, развивать систему
бюджетирования по результатам, совершенствовать
процедуры предоставления бюджетных средств,
а также классифицировать сеть бюджетополучателей"
[13]. В части БОР это высказывание во многом
созвучно риторике последних Бюджетных
посланий Президента РФ. Но уже сам факт
упоминания ученым о бюджетировании, ориентированном
на результат, как о первоочередной мере
по инструментальному обогащению бюджетных
технологий и как о средстве повышения
эффективности принятия решений позволяет
надеяться, что эта идея будет подхвачена
научными кругами и практическими работниками,
благодаря чему станет еще более плодотворной
[14].
Что касается регионов, то их
реакция на активное использование
метода БОР оказалась весьма оперативной.
Уже до конца 2003 г. практически во
всех принимаемых регионами документах,
касающихся бюджетной тематики, были
зафиксированы заявления о применимости
данного метода в довольно широком
спектре. По материалам регионального
законодательства [15] можно утверждать,
что так или иначе БОР (и
тяготеющий к нему метод программно-целевого
финансирования) упоминается в десятках
и сотнях нормативных актов, изданных
за этот короткий период.
Упоминание идеи бюджетирования,
ориентированного на результат, можно
найти и в Концепции социально-экономического
развития Тюменской области па период
до 2010 г., утвержденной летом 2003 г. "Бюджетная
политика Тюменской области в
части расходов должна строиться
на оценке эффективности участия
в различных сферах экономики
области и сводить к минимуму
распределение бюджетных средств
по направлениям, где их вложение необязательно
или неэффективно. Необходимо внедрение
индикаторов результативности затрат
государственных средств" [16]. Однако
в тексте используется словосочетание
из Бюджетного послания Президента РФ
от 24.04.2001 г. (см. выше), что свидетельствует
о несколько запоздалой реакции, объясняемой
сложностью разработки документа, подготавливаемого
более года. Такая задержка восполняется
энергичной практической работой. "Администрация
Тюменской области осуществляет поэтапный
переход к рациональному построению межбюджетных
отношений - от нормативного планирования
расходов на душу населения к бюджетированию,
ориентированному на конечный результат.
Внедрение данного метода позволит не
просто сократить расходы как таковые,
задача заключается в том, чтобы предоставить
за те же деньги более качественные услуги,
т.е. поднять качество оказываемых услуг.
Именно над этим сейчас работают все отраслевые
департаменты, комитеты, управления администрации
области" [17]. Стратегический курс, определенный
Федерацией в последние годы, уже дает
свои результаты в Тюменской области [18].
Не менее интересна параллельно идущая
здесь работа по методическому наполнению
применяемой технологии БОР в увязке с
процедурами исполнения бюджета. "Переход
к размещению госзаказа на конкурсной
основе в форме предоставления средств
из расчета на обучение одного учащегося,
лечение одного больного и т.п. без привязки
к конкретным направлениям их использовании,
но с параллельным созданием эффективного
механизма мониторинга качества бюджетных
услуг - вот одно из важнейших направлений
совершенствования бюджетного процесса,
которое может быть реализовано в помощью
казначейских технологий" [19].