Бюджет и бюджетирование

Инструментарий применения метода БОР активно разрабатывается  также во внешней по отношению  к бюджету среде, в том числе  и в сфере международного консалтинга. Так, одна из разработок Standard&Poor's предлагает механизм, при котором "детальное планирование структуры расходов и трехуровневый внешний контроль замещаются утверждением общей суммы расходов и четким графиком финансирования. Задание, выраженное в объеме и качестве бюджетных услуг, приходит на смену сложной системе стандартов и нормативов" [20]. Любопытно, что в такой трактовке БОР не только не использует нормирование, но даже выступает в качестве альтернативы ему. Возможно, это объясняется недостаточно качественным переводом (коль скоро это зарубежная методика), поскольку объем бюджетных услуг как раз и определяется величиной норматива (будь это количество учебных часов по какой-либо дисциплине в школе или продолжительность медицинских процедур в больнице), в то время как качество этих услуг определяется только их стандартом (в нашем примере - это содержательная нагрузка дисциплины или медицинские показания к процедуре). В итоге международные эксперты предлагают скорее терминологические, чем методические уточнения методики, известной в России как "государственные минимальные социальные стандарты и нормативы финансовых затрат".

Некоторые теоретические  выводы

Прежде чем перейти  к рассмотрению практических аспектов БОР, попробуем сделать ряд выводов  для дальнейшего развития идеи этого  бюджетного метода.

1. Популярность методики  БОР объясняется в основном  только императивностью посыла  федерального уровня власти, больше  других заинтересованного в реформировании  современного неэффективного бюджетного  механизма.

2. Внедрение метода БОР  сопровождается сокращением доходных  возможностей регионального и  местного уровней бюджетной системы.  Это также можно считать фактором  популярности БОР на субфедеральном  уровне. Федерация исподволь предлагает  воспринимать данный метод как  средство для улучшения не  только управления бюджетом, но  и обеспечения экономии бюджетных  средств. Возможно, качество управления  региональным бюджетом в скором  времени будет оцениваться глубиной  и широтой применения БОР.

3. Поскольку инициативы  по внедрению того или иного  метода управления изначально  выдвигаются самым верхним уровнем  управления, он должен обеспечить  собственное лидерство в методологической  части. Однако в последние годы  сложилась ситуация, при которой  Федерация, заявляя приоритетность  того или иного подхода, ожидает,  когда в регионах накопится  достаточно опыта по его применению, после чего обобщает этот подход  в качестве универсального и  внедряет его уже в обязательном  порядке. В качестве примера  можно привести современный механизм  предоставления финансовой помощи  на субфедеральном уровне.

В части БОР федеральный  уровень проходит пока фазу самостоятельной  методической наработки, но регионы, как  было отмечено выше, очень живо реагируют  на эти новации. По-видимому, в перспективе  следует ожидать появления обязательной для применения общероссийской методики. В таком случае регионы, которые  уже активно используют методику БОР, должны быть готовы к корректировке  своего подхода.

4. Пока не наблюдается  высокая активность внедрения  БОР на уровне местных бюджетов. Очевидно, причиной этого может  являться их "погружение" в  муниципальную бюджетную реформу,  в которой достаточно своих  проблем. Вместе с тем надо  отметить, что при современной  трактовке БОР оно должно стать  важнейшим элементом обновленного  бюджетного механизма прежде всего на местном уровне, поскольку именно здесь финансируется основная масса социальных учреждений.

5. Насколько можно судить, бюджетирование, ориентированное на  результат, призвано обеспечить  сокращение (повышение эффективности,  оптимизацию и прочие синонимы) расходов бюджета. Но это противоречит  мировой социальной гуманистической  концепции, которая в части  бюджетных расходов уже почти  35 лет предусматривает "прогрессивное  увеличение необходимых бюджетных  и иных ресурсов, требующихся  для финансирования социальных  аспектов развития" [21].

6. Многообразие понимания  сути метода БОР в разных  источниках следует считать не  недостатком, а диалектическим  преимуществом этапа "созревания" методики. Противоречивость подходов  к БОР должна послужить внутренним источником методического развития, но только в случае, если уровень информированности участников бюджетного процесса будет оставаться высоким и тема не будет забыта, как множество до нее возникавших идей по реформированию отечественного бюджетного механизма.

7. Область применения  БОР, как отмечалось выше, пока  ограничивается только определением  расходной части бюджета. Такой  вывод позволяет сформулировать  два важных аспекта проблемы.

Во-первых, если понимать бюджетирование как элемент системы управления, то в широком смысле - это деятельность по систематизации нуждающихся в  этом финансовых потоков, а в узком - непосредственно бюджетное планирование. Следовательно, любые формы отрыва источников возникновения средств  от направлений их использования  приведут к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а  значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае утратит  свое предназначение как инструмент управления финансами. Такой отрыв  приведет к трансформации самого бюджетного метода, который, как известно, заключается именно в систематизации траекторий движения средств - от источника  к цели приложения при реализации распределительной функции финансов. Другими словами, если бюджетирование не затрагивает доходов бюджета, то это уже не бюджетирование. В  БОР для доходов необходимо искать свои ориентиры на результат, отличные от ориентиров для расходов. Поэтому  первая часть БОР является не менее  важным элементом управления бюджетом, чем его вторая часть.

Во-вторых, что более важно, опираясь на комплексность бюджетирования - "от доходов к расходам и наоборот", следует убедиться в том, насколько  бюджетный механизм государства  вообще может подлежать такого рода финансовому управлению, каковым  является БОР. Ниже попробуем найти  ответ на этот вопрос, проведя аналогии между бюджетированием, ориентированным  на результат, и традиционным бюджетированием  в коммерческой сфере (БКС) с учетом необходимых объективных и субъективных особенностей [22]. Если такие аналогии существуют и будут убедительными, то перспективы БОР станут столь  же очевидными, как и многолетняя  мировая практика эффективного БКС.

О параллелях между  бюджетированием,

ориентированным на результат, и бюджетированием в коммерческой сфере

Бюджетирование коммерческих организаций давно стало важнейшим  атрибутом деятельности практически  любого российского предприятия. Обобщение  опыта применения методов бюджетирования в этой сфере позволяет определить возможные параллели с бюджетированием, ориентированным на результат, при соответствующих коррективах.

Сегодня все большую популярность приобретает концепция менеджмента  на основе бюджетного управления. Многие крупные и средние предприятия  при посредничестве отечественных  и зарубежных консалтинговых компаний еще в середине 1990-х годов внедрили у себя систему бюджетирования. Сегодня  элементы планомерного управления финансами  используются и в малом бизнесе. Преимущества бюджетного управления заключаются  в применении так называемой системы  сбалансированных показателей (ССП), на базе которых реально не только спланировать предстоящую производственную, финансовую и инвестиционную деятельность, но и проследить возможные пути получения  адекватных финансовых результатов.

Бюджетирование в коммерческой сфере, его методические приемы и  инструментарий формировались в  течение ряда лет эволюционным путем. Такая эволюция учитывала и развивающиеся  потребности в планомерном развитии предприятий, и постепенное реформирование финансовой системы России, и изменение  алгоритма расчета финансовых показателей, а также интеграцию в мировую  систему отчетности и прочие факторы. Другими словами, сложившийся уровень  развития БКС, с одной стороны, органично  отражает объективные условия функционирования коммерческих организаций, с другой - демонстрирует пример оптимальности  методического аппарата, сформировавшегося  естественным путем, а не властным принуждением.

БКС в значительной мере является результатом частной инициативы, поэтому многие методические наработки  в нем созданы не в тиши научных  или государственных кабинетов, а в процессе деятельности консалтинговых организаций, сумевших удачно сочетать высокий уровень западной теории финансового управления с опытом внедрения конкретных проектов в  России [23]. Сегодня именно в этой сфере рождаются новые управленческие технологии. Больше того, некоторые  разработчики могут формулировать  новые или уточнять зарубежные определения  тех или иных понятий БКС. Например, расплывчатость такого рода определений, как "бюджетное управление - система  управления бизнесами на всех уровнях  компании через бюджеты, позволяющая  достигать поставленные цели на основе анализа планируемых и достигнутых  сбалансированных финансовых показателей" [24], компенсируется энтузиазмом разработчиков  в области внедрения инструментария программных средств бюджетирования.

Что касается определения  процедуры БКС, то во многих отечественных  и зарубежных публикациях бюджетное  планирование представлено в виде алгоритма, заключающегося в последовательности этапов, процедур и итераций, поскольку  отдельные элементы данного алгоритма  имеют между собой как прямые, так и обратные связи [25].

Насколько БОР действительно  представляет собой бюджетирование в традиционном смысле? Для ответа на этот вопрос проведем краткий анализ этапов, принятых в коммерческом бюджетировании в качестве аксиомы [26], с комментариями по применению их в сфере общественных финансов и краткими выводами.

О перспективах бюджетирования, ориентированного на результат

Нет необходимости доказывать, что возможность формирования "идеально точных" бюджетных планов (равно  как и возможность фактического их исполнения "точно в соответствии с планом") существует только в  теории. Тем не менее если все-таки настаивать на такой возможности, то в итоге должен быть сформирован некий идеальный бюджетный план самого высокого качества, какое можно обеспечить в нынешних и будущих условиях бюджетирования. Почему важно отметить фактор точности планирования? Очевидно, понимая под бюджетированием, ориентированным на результат, системный метод эффективного управления объектом на основе финансовых ресурсов, точность плана становится определяющим фактором. Дело в том, что БОР осуществляется в виде целенаправленного управления, которое достигается только при точности и исполнимости бюджетного плана.

Наряду с точностью  оценка качества бюджетного плана может  проводиться по разным показателям:

- скорость подготовки  плана (если есть возможность  быстрее подготовить план, то  степень оперативности управления  объектом планирования возрастает);

- простота определения  планируемых показателей (помимо  ускорения этот критерий позволяет  экономить ресурсы па самой  процедуре планирования);

- наличие встроенных в  план механизмов контроля за его соблюдением (в этом случае повышается гарантия исполнения запланированного);

- доступность плановых  ориентиров для лиц, принимающих  решение (упрощается прохождение  бюджетного плана в представительном  органе власти).

Эти и аналогичные показатели будут адекватны при оценке качества бюджетного плана только при соблюдении двух критериев: во-первых, принципиальной исполнимости фактических показателей  и, во-вторых, достигаемой при этом максимизации позитивного эффекта  для объекта планирования.

Под исполнимостью следует  понимать своего рода реалистичность запланированных показателей при  условии, что на исполнителя бюджетного плана не будет оказано какое-либо воздействие, не предусмотренное при  планировании. Другими словами, исполнимость плана - это трезвая оценка возможностей объекта и субъекта бюджетирования на предстоящий период. Такое требование придает бюджетному плану ряд  особенностей: при планировании должны быть учтены все известные на момент планирования факторы бюджетного риска33, которые действуют или будут  действовать в предстоящем периоде. На стадии подготовки бюджетного плана  должна быть уверенность, что появление  незапланированных факторов будет  погашаться небюджетными инструментами (стабилизационным фондом, чрезвычайным бюджетом, страхованием) и прочими средствами.