Бюджетная политика России

С помощью бюджетов государство осуществляет распреде­ление ВВП не только в натурально-веще­ственной форме, но и по стоимости. В связи с этим становится возможным и необходимым контроль за обеспечением сто­имостных и натурально-вещественных пропорций в воспроизводственном процессе.

Что же касается бюджетной политики на основе фискальной функции бюджета, то благодаря ей происходит обес­печение государства финансовыми ресурсами для выполнения им прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач; она не ограничивается лишь мерами по предостав­лению государственных услуг.

Международная функция бюджетов, на основе которой формируется и реализуется соответствующее направление бюджетной политики России, связана с усилением интеграционных процессов, научно-техни-ческих, экономических, гуманитарных связей между странами, которые приобретают глобальный (планетарный) характер.

Социальная функция бюджета способствует решению социальных проблем: регулированию трудовых отношений, проведению государствен­ной политики в области заработной платы, воздействию на цены со­циально значимых товаров и услуг, содействию трудоустройству не­занятого населения, переподготовке кадров в соответствии с требова­ниями рынка труда и т.п.

Все функции бюджетов взаимосвязаны, дополняют одна другую. Это обеспечивает получение интеграционного (мультипликационного) эффекта. Будучи основой бюджетной политики, они реализуются через неё как в отдельности, так и в различных комбинациях. Могут также осуществляться комплексно, системно.

В условиях значительной доли в консолидированном бюджете Российской Федерации (РФ) платежей по погашению внешнего долга, нехватки средств для решения многих важных государственных задач (реформа вооруженных сил, своевременная выплата повышающейся заработной  платы работникам бюджетной сферы и др.) особенно возрастает значение проведения рациональной бюджетной политики, как на уровне федерального центра, так и субъектов РФ и местного самоуправления.

При этом весьма важно правильно понимать сущность бюджетной политики, составляющих ее элементов с тем, чтобы комплексно решать стоящие перед государством задачи в этой сфере. Однако в настоящее время даже в специальной литературе редко можно встретить определение такой политики, не говоря уже об общепринятом ее понимании. Рассмотрим в качестве примера формулировку, которую дает П.И. Вахрин. Он считает, что «бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы, в том числе на предстоящий финансовый год»[4]. При этом отмечается, что «в настоящие годы (1998 – 2002 гг.) бюджетная политика нацеливает на выживание Российского государства и народа в условиях преодоления падения промышленного и сельскохозяйственного производства, повышения инвестиционной активности и снижения внешней задолженности». Достаточно распространенное мнение на суть бюджетной политики и с ним, пожалуй, можно в основном было бы согласиться.

Однако в данном определении речь идет лишь об одной, пусть даже очень важной, стороне бюджетной политики и отсутствуют, по нашему мнению, существенные ее характеристики. Во-первых, следует обязательно помнить, что денежные средства всегда ограничены, а потребность превышает их наличие во много раз. Во-вторых, исходя из первого замечания, необходимо иметь механизм рационального выбора наиболее важных направлений финансирования всеми уровнями власти. В-третьих, необходимо разумно подходить к пропорции распределения средств между указанными выше приоритетными направлениями и так называемыми «неприоритетными», так как в противном случае недооценка значения второстепенных на сегодня направлений финансирования может привести и нередко приводит к тому, что они в силу чрезмерного недополучения средств станут или становятся приоритетными.         В-четвертых, бюджетная политика, с одной стороны, это специфическая сфера деятельности, требующая от людей, ее вырабатывающих и осуществляющих, глубоких профессиональных знаний. А с другой стороны, ее результаты затрагивают всех без исключения людей – граждан РФ и поэтому она должна осуществляться в их интересах, с их санкции и под их контролем. Это противоречие устраняется лишь путем наличия специализированного органа управления бюджетом - Министерства финансов РФ, работающего в структуре исполнительной власти, каждое крупное решение, которого должно рассматриваться, утверждаться и контролироваться представительным органом власти (на уровне РФ – это Федеральное Собрание). В-пятых, в ней, кроме целей и задач, а также определенных ресурсов (с чем, в общем-то, все согласны), должны быть конкретные результаты, по которым можно было бы более или менее объективно оценить реализацию намеченной политики. Другими словами, по нашему мнению, должен быть выработан, утвержден каким-то формальным образом и применяться на практике интегральный показатель оценки финансового положения страны (субъекта РФ или местного самоуправления). В-шестых, необходимо помнить, что результаты в бюджетной политике во многом зависят от согласованности и скоординированности проведения антимонопольной, банковской, валютной, страховой, таможенной политики и политики на рынке ценных бумаг. Все они, составляя в целом финансовую политику, влияют одна на другую. Можно ли, например, добиться улучшения жизненного уровня населения, если опережающими темпами к росту его доходов будут расти цены и тарифы на услуги естественных монополий? Можно ли рассчитывать на рост доходов бюджетов всех уровней от работы реального сектора экономики, если одновременно проводить таможенную политику по либерализации ввоза продукции из-за рубежа и ограничивая экспортными пошлинами вывоз товаров за пределы страны? Очевидно, что одно противоречит другому. И, наконец, в-седьмых, при ее осуществлении следует в обязательном порядке учитывать наличие и влияние на конечный ее результат так называемых «внешних» факторов помимо чисто бюджетных процессов. Например, даже разработав проект «идеального» бюджета, можно получить в результате поправок Госдумы значительно ухудшенный или даже неприемлемый с профессиональной точки зрения бюджет, если не был учтен предвыборный характер конкретного года, так как популизм может в этот период сыграть решающую роль.

Таким образом, из краткого анализа приведенного выше определения бюджетной политики можно сделать вывод, что в нем не учитываются важные особенности сущности бюджетной политики и уже, поэтому оно не может быть положено в основу изучения его как такового и выработки на основе такого исследования рекомендаций по его совершенствованию.

По нашему мнению, бюджетная политика, являясь неотъемлемой частью финансовой политики, представляет собой деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, во-первых, по выбору наиболее рациональных способов применения имеющихся ограниченных на данный момент денежных средств между различными вариантами их возможного использования на основе применения максимально объективных процедур такого выбора, конечный результат которого должен быть направлен как на финансирование приоритетных направлений развития государства, так и на поддержание стабильности развития общества, во-вторых, предполагающую профессионально подготовленных специалистов – представителей исполнительной и законодательной ветвей власти, а в перспективе по мере усложнения процедур принятия решений и судебной власти, в-третьих, нацеленной на улучшение финансового положение субъекта управления (государства, региона или местного самоуправления), которое может и должно определяться через интегрированный объективный показатель, в-четвертых, тогда и только тогда способную дать положительный результат, когда она будет осуществляться согласованно и по единому плану с антимонопольной, банковской, валютной, таможенной, страховой и фондовой политикой, а также с учетом внешних факторов, которые могут повлиять на конечный результат (например, общественное мнение)[5].

Получилась, может быть, очень сложная формулировка сущности бюджетной политики, но зато, пожалуй, наиболее полно отражающая ее суть. Действительно, разве можно в современных условиях осуществлять реально бюджетную политику без учета всех взаимосвязей финансовой политики, без конструктивного взаимодействия исполнительной и законодательных властей и без учета других существенных ее характеристик? Почему же зачастую встречается упрощенное понимание бюджетной политики? Думаем, что такое понимание сути данного вида деятельности имеет исторические корни и вытекает из 20-80 годов ХХ века, когда, собственно, было достаточно лишь составить бюджет, его макроэкономические пропорции и «согласовать» его с вышестоящей инстанцией, а все остальное было простой формальностью.

Из вышесказанного можно сделать краткие выводы:

-                     более полное понимание сущности бюджетной политики позволяет на современном этапе более комплексно подходить к ее разработке и осуществлению;

-                     распространенный в настоящее время «упрощенный» подход к сути этого сложного явления может привести и нередко приводит к принятию «несбалансированных» по ресурсам и (или) «несогласованных» с другими направлениями финансовой политики решений, реализация которых не дает ожидаемых от них результатов;

-                     изложенный нами комплексный подход к пониманию сущности бюджетной политики, конечно, не является идеальным и требует дальнейшего уточнения, но и он показывает, что в реализации данной политики пока отсутствуют достаточно важные моменты (такие, например, как интегральная оценка финансового положения государства или субъекта РФ и ряд других), без которых она во многом еще остается интуитивной и «фрагментарной» («мозаичной»), и для повышения ее эффективности требуется незамедлительно как разработка таких недостающих процедур, так и внедрение их в практическую деятельность.

Выделяют четыре основных типа бюджетной политики, а именно: классический; регулирующий; планово-директивный и комбинированный (консолидированный).

Суть классической политики государства – его невме­шательство в экономику, развитие свободной кон­куренции, использование рыночного механизма как регу­лятора хозяйственных процессов.

Смысл регулирующей бюджетной политики можно свести к необходимости вмешательства и ре­гулирования государством циклического развития экономики.

Планово-директивная бюджетная политика государства обеспечивает максимальную концентрацию бюджетных ресурсов у государства (в первую очередь у центральных органов власти и управления) для их последующего перераспределения в соответствии с основ­ными направлениями государственного плана.

Комбинированная (консолидированная) бюджетная политика предполагает сочетание разных названных типов бюджетной политики.

Реализация бюджетной политики государства требует, как известно, соответствующего бюджетного механизма. Он фактически представляет собой систему ус­тановленных государством форм, видов и методов организации многообразных бюджетных отношений. К его элементам относятся формы бюджетных ресурсов, методы их формирования, система законодательных норм и нормативов, которые применяются при определении дохо­дов и расходов государства, организации бюджетной системы, включая финансовое обеспечение органов местного самоуправления.

В экономической науке следует различать директивный, регулирующий, классический и комбинированный (консолидированный) бюджетные механизмы, через которые реализуются соответствующие типы бюджетной политики.

Функционирование директивного бюджетного механизма в экономическом процессе, предполагает, кроме прочего, непосредственное участие в нем государства или его органов. В сферу возникающих при этом бюджетных отношений включаются налоги, государ­ственный кредит, расходы бюджета, бюджетное финансирова­ние, организация бюджетного устройства и бюджетного про­цесса, финансовое планирование.

Регулирующий бюджетный механизм – это совокупность бюджетных отношений, складывающаяся в определенном сегменте финансов, прямо затраги­вающем интересы государства. Такая разновидность бюджетного механизма характерна для организации внутрихозяй­ственных бюджетных связей на государственных или муниципальных предприятиях или между ними и другими субъектами экономики, среди которых, опять-таки, присутствует или отсутствует государство или его структуры.

Классический бюджетный механизм – это совокупность бюджетных отношений, образующаяся в определенном сегменте финансов на основе «невидимой руки рынка», свободной кон­куренции с учетом соответствующего правового бюджетного обеспечения.

И, наконец, комбинированный (консолидированный) бюджетный механизм - это система бюджетных отношений, отражающая взаимосвязи субъектов рыночной экономики, складывающиеся в процессе сочетания элементов разных бюджетных механизмов – директивного, регулирующего и классического. В наши дни они в чистом виде не реализуются. В высокоразвитых странах на тех или иных этапах управления экономикой применяются в зависимости от необходимости разные бюджетные механизмы. Такого рода подходы применяются так часто, что без преувеличения можно утверждать: в таких странах фактически применяется комбинированный (консолидированный) бюджетный механизм.

2.2. Бюджетная политика России на современном этапе

Начиная с 2008 года федеральный бюджет формируется на основе реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета. При подготовке проекта федерального бюджета на 2008 год и период до 2010 года использованы обоснования бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета, содержащие информацию о непосредственных результатах деятельности, объеме и качестве оказанных государственных услуг.

Бюджетирование по результатам предполагает повышение ответственности и расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по управлению финансами в целях достижения запланированных результатов. Такое расширение полномочий в рамках выделенных бюджетных ассигнований предусмотрено поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Для повышения эффективности достижения запланированных результатов федеральным органам исполнительной власти необходимо сосредоточить усилия на повышении качества финансового менеджмента.