Бюджетная политика России

Проект федерального бюджета на 2008 год и период до 2010 года впервые сформирован и будет исполняться на основе нового бюджетного законодательства и в соответствии с общепризнанными в мировой практике принципами, стандартами и процедурами, в полной мере обеспечивающими реализацию принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат в соответствии с задачами.

В основу формирования и реализации бюджетной политики положены стратегические целей развития страны.

Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности — удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное выполнение всех законодательно установленные.

Основные результаты и направления социальных гарантий, в том числе пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита граждан, нуждающихся в государственной помощи.

Основа для решения социальных проблем — высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, рост заработной платы в экономике, расширению финансовых возможностей государства. Для этого, прежде всего, необходимо поддерживать финансовую стабильность (низкую инфляцию и стабильность национальной валюты), определяющей степень доверия людей к государству и готовность инвестировать в экономику страны. Важное значение для развития бизнеса имеет снижение налоговой нагрузки на экономику и административных барьеров, защита прав собственности, обеспечение экономическую свободы и условий равной конкуренции.

Однако решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вносит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимых социальных гарантий осуществляется за счет средств федерального бюджета. Наконец, из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Основными приоритетами бюджетной политики, должны стать меры, направленные на финансовое обеспечение крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение, включая реализацию приоритетных национальных проектов, а также поэтапное повышение минимального размера оплаты труда до уровня не нижепрожиточного минимума трудоспособного населения, решение задачи доведения размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера.

Основными отличительными особенностями проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов являются: планирование и утверждение бюджета на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и не нефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики[6].

Данный подход позволяет придать бюджетному процессу более предсказуемый и стабильный характер, а социальные проблемы решать в рамках единой системы преобразований на среднесрочную перспективу.
Текстовыми статьями и приложениями к законопроекту показатели федерального бюджета сформированы раздельно на 2008 год и на 2009-2010годы, имея в виду, что показатели планового периода (2009-2010 гг.) будут уточняться при составлении и утверждении проекта федерального бюджета на 2009 год и на период до 2011 года.

Переход к среднесрочному бюджетированию, использование новой укрупненный структуры доходов (нефтегазовые и не нефтегазовые) позволит, по мнению Минфина России, обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость. В целях решения задач, по повышению уровня и качества жизни населения, предполагается сформировать законодательную базу для эффективного использования части нефтегазовых доходов федерального бюджета, аккумулируемых в Фонде национального благосостояния. Так, средства сформированного по состоянию на 1 февраля 2008 года Фонда национального благосостояния в размере 470,7 млрд.рублей, в части доходов от их размещения, будут использоваться для софинансирования добровольных пенсионных накоплений. Объем такого использования будет определен после принятия соответствующего закона. Кроме того, в дальнейшем, по мере пополнения Фонда национального благосостояния, часть его средств могут служить источником покрытия дефицита пенсионной системы, который, по актуарным оценкам Пенсионного фонда России, уже в 2012 году может составить величину равную 1% ВВП.

Приоритетными целями и задачами проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и2010 годов определены развитие человеческого потенциала и создание эффективной социальной инфраструктуры. Будет продолжена реализация национальных проектов (включая программные меры по демографической политике), намечен переход к эффективной миграционной политике. Значимыми объявлены цели, связанные с реформированием ЖКХ, жилищным строительством, снижением доли ветхого и аварийного жилья, финансовым оздоровлением всех организаций ЖКХ.

Ставится задача устойчивого роста доходов, поэтапного повышения минимального размера оплаты труда (МРОТ) до уровня не ниже прожиточного минимума (ПМ) и социальной пенсии до ПМ пенсионера. Предусмотрены меры, направленные на повышение качества и доступности услуг в таких важных сферах как образование и здравоохранение, а также рост заработной платы занятых в них кадров.

Заявленные цели, вне всякого сомнения, значимы и актуальны. Решение имеющихся проблем в социальной сфере становится крайне важным вопросом не только с социальной, но и с экономической позиции. Безотлагательное повышение низкого качества жизни значительной части населения страны становится имманентным требованием не только для преодоления негативных демографических тенденций, улучшения здоровья и образования россиян, но и для снятия имеющихся проблем на пути прогрессивных экономических преобразований.

В этой связи возникает ряд вопросов: о концептуальном и нормативном обеспечении бюджетного процесса, о достаточности бюджетных ресурсов для динамичного развития социальной сферы. Ведь только с помощью детально разработанных бюджетных инструментов можно определить потребность в ресурсах по социальным блокам с обоснованием соотношения между долями федерального и территориальных бюджетов, а также требуемых трансфертах. Концептуальное обоснование стратегического развития социальной сферы требует разработки прогноза соотношения расходов государства, финансовых ресурсов государственных внебюджетных фондов и бюджетов домохозяйств в реализации четко определенных социальных целей, позволяющих уже в среднесрочной перспективе преодолеть системные недостатки в жизнедеятельности населения.

Общий объем расходов федерального бюджета на 2008 год определен на уровне 6570,3 млрд. рублей (18,8% ВВП), на 2009 год – 7465,4 млрд. рублей(18,8% ВВП), на 2010 год – 8089 млрд. рублей (18,1% ВВП). В номинальном выражении темпы роста бюджетных расходов к предыдущему году составят в2008 году — 117,0%, в 2009 году — 113,4%, в 2010 году –108,6%, в реальном выражении – соответственно 109,3%, 106,4% и 102,5%.

Таким образом, при формировании проекта федерального бюджета на 2008год и на плановый период 2009 и 2010 годов соблюден принцип адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики.

Структура расходов федерального бюджета на социальные цели остается достаточно стабильной (см. таблицу 2.1).

Совокупные расходы на социальные отрасли и социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей, что будет соответствовать 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета. Эта величина за трехлетний период возрастет на 44% (по отношению к 2007 году) при расчетах в текущих ценах, или на 18% в реальном выражении (с учетом инфляции). В то же время, представленные расходы по годам практически сохранят свою долю в ВВП – 2,7% и в расходах федерального бюджета – 14,2-14,6%.

Низкий уровень социальных расходов в федеральном бюджете определяется тем фактом, что подавляющая их часть обеспечивается с помощью территориальных бюджетов: 76% на образование и здравоохранение, более90% на ЖКХ и более 70% на социальную политику. Учитывая эти доли расходов, можно оценить величину затрат на социальную сферу в консолидированном бюджете на уровне 11,2-11,7% ВВП. Если прибавить к ним межбюджетные трансферты на социальные цели и трансферты государственным внебюджетным фондам, то совокупная величина на социальные цели в консолидированном бюджете составит величину равную17-18% ВВП.

Таблица 2.1

Структура социальных расходов проекта федерального бюджета в 2008-2010 годах[7]

Как оценить данную величину расходов? В качестве макроэкономических ориентиров можно использовать соответствующие удельные величины затрат в развитых странах на исполнение важнейших социальных функций государства: здравоохранение, образование, отдых и культуру, социальную защиту, жилищно–коммунальное обслуживание. В связи с этим следует отметить, что социальные бюджеты в большинстве промышленно развитых стран служат для реализации целей по повышению качества жизни населения и являются эффективными механизмами перераспределения произведенного национального продукта. Так, в промышленно развитых странах через бюджет «проходит» до50 и более процентов ВВП (в России — 18,8% ВВП в 2008 году), а доля социальных расходов составляет, как правило, 25-30% ВВП

Таким образом, Россия тратит на социальные цели на 5-8 процентных пунктов ВВП меньше, чем развитые страны. Это во многом объясняет хроническую ситуацию недофинансирования социальной сферы. При этом реальные ресурсы имеются. Объем резервного фонда составляет примерно 10% ВВП.

2.3. Бюджетная политика и изменения бюджета нацелены на ограничение влияния кризиса

За 2008 год консолидированный бюджет был исполнен с профицитом в размере 11,1 процента ВВП по сравнению с 9,4 процентами за аналогичный период 2007 года (таблица 2.2). Разница в большой степени обусловлена увеличением поступлений доходов благодаря рекордно высоким ценам на нефть. За 2008 год профицит консолидированного (расширенного) бюджета немного увеличился по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года. Однако, согласно предварительным данным Министерства финансов, ненефтяной дефицит консолидированного бюджета составил -0,2 процента ВВП по сравнению с профицитом в размере 0,7 процента годом ранее. Учитывая сезонный характер расходов, резкое снижение цен на нефть и газ и объявленные недавно меры по повышению государственных расходов в целях противостояния влиянию глобального финансового кризиса, к концу года сальдо консолидированного бюджета ухудшится, при этом ненефтяной дефицит бюджета, вероятно, превысит прошлогодний показатель, составивший -2,9 процента ВВП. Учитывая соотношение рисков, которое резко сместилось в сторону экономического роста, финансового сектора и реального сектора экономики, такое ослабление бюджетной политики вполне может быть обоснованным. Однако в долгосрочной перспективе, очевидно, будет необходимо сокращение государственных расходов для обеспечения долговременной устойчивости консолидированного бюджета в случае длительного сохранения на мировых цен на нефть низком уровне и слабого глобального спроса.

Таблица 2.2.

Консолидированный бюджет: доходы, расходы и профицит бюджета