Бюджетний устрій та бюджетна система України

Слід відмовитися  від поділу бюджетних доходів  в Україні, на так звані "закріплені" й "регульовані". Основна частка доходів центрального, регіональних і місцевих бюджетів має формуватись на основі їх власних податків 1 паїв у податках.

Фінансове вирівнювання так званих "бідних" і "багатих" територій слід забезпечувати не за рахунок регульованих доходів, а лише на основі системи бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій). Саме на цих засадах здійснюється фінансове вирівнювання у всіх розвинених країнах.

Механізм фінансового  вирівнювання має забезпечити створення  відносно однакових умов для проживання громадян України на всій території  держави. На відміну від інших європейських країн, ми маємо разючі відмінності між рівнем та якістю життя у містах та селах, різних за географією та політичною вагою регіонах, що є свідченням, по суті, відсутності державної регіональної політики. Слід у законодавчому порядку визначити рівень державних мінімальних соціальних стандартів, які забезпечуються органами місцевого самоврядування на всій території України. Відповідно до потреб забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів, кожен орган місцевого самоврядування повинен мати знову ж таки законодавче гарантований мінімальний бюджет і доходну базу.

Потреби   органів   місцевого самоврядування у трансфертах із державного та регіональних бюджетів мають визначатись на основі нормативно-розрахункових методів. Нам слід розробити відповідну формулу вирівнювання - математичну модель, на основі якої території, що потребують фінансової підтримки, отримуватимуть гарантовані трансферти.

Світовий досвід свідчить: у систему заходів фінансового  вирівнювання включаються території, які мають власну доходну базу на душу населення обсягом менше 95% від середньої по країні і території, що мають відповідну базу на душу населення обсягом більше 120% від середньої по країні.

Потребує розв'язання проблема акумуляції фінансових ресурсів для формування трансфертних фондів (фондів фінансового вирівнювання). За умов України фонди фінансового вирівнювання доцільно створити на рівні Державного бюджету України, а також на рівні республіканського бюджету Автономної Республіки Крим. обласних бюджетів, міських бюджетів Києва та Севастополя. Доцільно, щоб кошти фондів фінансового вирівнювання формувались за рахунок одного або кількох центральних податків.

Можливий варіант, що фонд трансфертів у складі Державного бюджету України буде формуватися  за рахунок частини податку на додану вартість. Необхідно розробити і прийняти Закон "Про порядок надання дотацій, субсидій, субвенцій та інших трансфертів з Державного бюджету України".

Критерієм у  розподілі фінансових ресурсів між  рівнями влади має стати обсяг  обов'язків щодо фінансування тих чи інших сфер, які покладаються на центральну, регіональну та місцеву владу. Таким чином, розподілові фінансових ресурсів між рівнями влади, має передувати розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням, між центральною, регіональною і місцевою владами. Саме завдяки цьому буде покладено край нинішній практиці бюджетних "торгів" між центром і регіонами, практиці, по суті, окремих стосунків Києва з кожним регіоном, залежно від того, яку політичну вагу має та чи інша територія та її керівник у державі.

Реформуванню  підлягає існуюча податкова система  України. Слід значно зменшити частку в системі загальнодержавних  податків і збільшити частку місцевих та регіональних податків. Подальший  розвиток податкової системи України має передбачати розширення повноважень місцевих та регіональних органів влади в сфері запровадження місцевих та регіональних податків. Саме за таких умов може бути оподаткована "тіньова економіка", послаблений податковий тиск на тих платників податків, які їх сьогодні дисципліновано сплачують. Першим кроком у реформуванні податкової системи могло б стати прийняття Закону України "Про місцеві податки і збори", згідно з яким запроваджувався б новий порядок зарахування до місцевих бюджетів місцевих податків і зборів. Доцільно встановити, що місцеві податки і збори не враховуються при визначенні нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до бюджетів місцевого самоврядування. Одночасно слід встановити, що місцеві податки і збори використовуються виключно на видатки розвитку. Це заохочуватиме органи місцевого самоврядування розширювати власну доходну базу.

Основною метою  є скасування принципу єдності бюджетної  системи України та перехід до автономного функціонування центрального, регіональних та місцевих бюджетів і на цій основі фінансове забезпечення функцій, які покладені на центральну, регіональну та місцеву влади. Кожна з ланок влади має функціонувати на основі власної доходної бази. Це покладе край ідеології утриманства, яка сьогодні побутує, створить умови для розвитку засад бюджетного самофінансування як у центрі, так і на місцях.

Практична реалізація запропонованих заходів щодо реформування бюджетної системи неможлива без переосмислення окремих положень 143-ї статті Конституції України щодо порядку формування та ролі обласних і районних бюджетів, які, з нашої точки зору, суперечать в цілому конституційним гарантіям розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Основними завданнями мають стати:

• по-перше, планування видатків бюджету на основі реального прогнозу доходів бюджету та оптимального розміру дефіциту бюджету виходячи з безпечної тенденції стану державного боргу;
• по-друге, приведення законодавства щодо державних зобов'язань у відповідність із спроможністю бюджету їх виконувати;
• по-третє, прийняття пакету законодавчих актів, який охоплюватиме питання щодо процедур бюджетного процесу та базуватиметься на здійсненні адміністративної реформи;
• четверте, прийняття законодавства, яке б регулювало розподіл повноважень та відповідних фінансових ресурсів між центральним та місцевими органами влади, формування місцевих бюджетів та їх взаємовідносини з державним бюджетом на основі адміністративної реформи та, зокрема, реформи місцевого самоврядування;
• п¢яте, складання бюджету з урахуванням бюджетної стратегії на кожні три роки;
• шосте, забезпечення прозорості та публічності бюджетного процесу;
• сьоме, необхідно мати повну інформацію про всі грошові кошти, якими володіють бюджетні усстанови, з метою їх аналізу для раціонального використання бюджетних коштів.

За останні  роки були зроблені деякі кроки в  цих напрямках. Зокрема, був прийнятий  Бюджетний кодекс України, який удосконалює  бюджетне законодавство з метою  створення нормативно-правового  поля для підвищення прозорості та ефективності бюджетних процедур; удосконалюється форма казначейського виконання державного бюджету. [8, с. 193-207]

3.2. Досягнення  більшої прозорості бюджетного  процесу.

Отже, одне із основних завдань реформування бюджетної системи  - досягнення більшої прозорості бюджетного процесу (тобто відкритості перед громадськістю щодо реалізації бюджетної політики). Це необхідно з метою: підвищення розуміння бюджету та довіри з боку громадськості до діяльності державних органів влади, що в кінцевому підсумку сприятиме більшій підтримці нею найбільш раціональних заходів щодо бюджетної політики; підвищення ефективності бюджетного процесу, яке досягатиметься за рахунок врахування зважених критичних оцінок з боку політиків, незалежних експертів та інших зацікавлених осіб щодо розв'язання бюджетних проблем та відповідної мінімізації допущення прорахунків в майбутньому; використання деталізованих показників та забезпечення повноти інформації щодо бюджету сприятиме більш якісному проведенню аналізу та оцінок бюджету, здійсненню більш виважених та обгрунтованих заходів бюджетного процесу, що в свою чергу забезпечить підвищення ефективності бюджету; збільшення можливостей проведення порівнянності та аналогій з практикою вирішення бюджетних питань в інших країнах, і таким чином максимально можливого використання їх позитивного досвіду для України. [8, с. 257-258]

Вже було зроблено певні досягнення в даному напрямку. Згзідно з Бюджетним Кодексом України від 01.01.2011, інформація    про   бюджет   повинна   бути   оприлюднена.

Міністерство   фінансів   України   забезпечує   доступність   для

публікації:

1) проекту закону  про державний бюджет;

2) закону  про  Державний бюджет України на  відповідний період 

з додатками, що є його невід'ємною частиною;

3) інформації  про виконання  Державного  бюджету  України за підсумками кварталу та року;

4) інформації   про  показники  виконання   зведеного  бюджету України; 

5) іншої інформації  про виконання Державного бюджету України.

Проект закону про державний бюджет  підлягає  обов'язковій публікації  в  газеті  "Урядовий  кур'єр" не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховній Раді України.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів 

Автономної  Республіки  Крим,  місцеві  державні  адміністрації та органи місцевого  самоврядування забезпечують публікацію інформації про  місцеві  бюджети,  в тому числі рішень про місцевий бюджет та періодичних звітів про їх виконання.  Рішення про місцевий  бюджет повинно  бути  оприлюднене  не  пізніше  десяти  днів  з  дня його прийняття.

Інформація  про  виконання  Державного бюджету України та місцевих   бюджетів   (крім   бюджетів   сіл   і  селищ)  підлягає обов'язковій публікації не пізніше 1 березня року,  що наступає за роком  звіту:  Державного  бюджету  України  -  в  газетах  "Голос України" та "Урядовий кур'єр";  місцевих  бюджетів  -  у  газетах, визначених відповідними радами.

Міністерство  фінансів   України   до  20  березня  за  участю Комітету Верховної  Ради  України  з  питань  бюджету,  Рахункової палати   здійснює   публічне  представлення  звіту  про  виконання Державного бюджету України за попередній рік у розрізі економічної класифікації  видатків.  Інформація  про  час  і  місце публічного представлення  публікується  разом   із   звітом   про   виконання Державного бюджету України.

Головні розпорядники   коштів   Державного   бюджету  України здійснюють публічне представлення  звітів про витрачання  бюджетних  коштів у розрізі економічної  класифікації видатків до 15 квітня. Рішення  про  час  і  місце  представлення  звітів визначається рішенням Кабінету Міністрів України,  яке  підлягає  публікації  в газеті  "Урядовий  кур'єр".  Головні розпорядники бюджетних коштів зобов'язані додавати до звітів розшифрування (деталізацію)  витрат за статтями, які перевищують 5 млн. гривень (крім заробітної плати з нарахуваннями на неї та комунальних платежів).

Публічне представлення   звітів   (в   розрізі    економічної класифікації  видатків)  про  виконання  місцевих  бюджетів  (крім бюджетів сіл і селищ) здійснюється до 20 березня.  Інформація  про час  і місце публічного представлення звітів публікується разом із звітом про виконання відповідних  бюджетів. [18]

Повна гласність  повинна стати невід'ємною складовою  формування та виконання бюджету.

3.3. Реформа бюджетної  системи та міжбюджетних взаємовідносин.

Ухвалення нового Бюджетного кодексу України в 2011 році стало вагомим кроком на шляху до модернізації міжбюджетних відносин. У цьому Кодексі здійснено розмежування на довгостроковій основі доходів та видатків бюджетів усіх рівнів, визначено склад закріплених і власних доходів місцевих бюджетів, встановлено фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, урегульовано систему міжбюджетних трансфертів.

Обсяг видатків, який визначається Міністерством фінансів України для місцевих бюджетів на виконання делегованих повноважень на основі нормативів бюджетної забезпеченості, значно менший за реальну потребу територіальних громад. Як наслідок, коштів вистачає лише на фінансування мінімальних соціальних потреб. Крім того, щорічний розрахунок міжбюджетних трансфертів, який здійснюється на основі фактичних показників виконання місцевих бюджетів за останні три роки, не спонукає місцеві органи влади до нарощування дохідної бази та пошуку альтернативних джерел наповнення місцевих бюджетів.

Усі ці проблеми, які існують у взаємовідносинах між різними видами бюджетів, потребують розв'язання шляхом проведення реформи міжбюджетних відносин в Україні. Проте ця реформа не дасть бажаних результатів без відповідної зміни адміністративно-територіального устрою країни, оптимізації мережі бюджетних установ, створення фінансово потужних місцевих бюджетів.

Процес реформування адміністративно-територіального устрою країни доцільно здійснювати поступово, шляхом збільшення сільських та селищних рад, об'єднання їх у потужні територіальні громади.

На підставі досліджень, що проводилися фахівцями  Світового банку, встановлено, що в  самодостатній територіальній громаді  мінімальна кількість мешканців  повинна бути приблизно 5000-6000 жителів. Такі територіальні громади повинні  мати стабільну фінансову базу [19, с. 50].

Збільшення  витрат на дотації та субвенції місцевим бюджетам пов'язане із значною диференціацією умов і рівня розвитку економіки  регіонів, а, отже, і можливостей  акумулювання податків (така ж ситуація спостерігається і всередині окремих регіонів).