Бюджетное устройство и бюджетная система РФ

До 2001 г. следующими по уровню поступлений  выступали налоги на товары и услуги. В 1999 г. их доля составляла 26,9%, в 2000 г. – 18,7%, в 2001 г. – 10,8%. В 1999 г. значительный удельный вес данной группы налогов был обеспечен значительными суммами налога на добавленную стоимость и акцизов, которые составили 60% от всех поступлений налогов на товары и услуги. В 2000 г. суммы акцизов снизились в 13 раз, образуя лишь 2,6% поступлений указанной группы налоговых платежей. Подобное снижение связано с неблагоприятной ситуацией, сложившейся в ликеро-водочной промышленности в республике, а также ввиду резкого сокращения нормативов отчислений акцизов в местные бюджеты. Однако уменьшение поступлений от налога на добавленную стоимость и акцизов в 2000 г. было компенсировано поступлениями от введенного налога с продаж, который обеспечил 64,8% объема поступлений от налогов на товары и услуги. В 2001 г. отсутствие поступлений от налога на добавленную стоимость, связанное с централизацией средств данного налога на федеральном уровне, определенное сокращение доходов от налога с продаж, низкая доходность акцизов повлекли за собой снижение роли названной группы налогов даже по сравнению с налогами на имущество.

В 2001 г. имущественные налоги по размеру удельного веса превзошли налоги на товары и услуги, составив 13%, однако, абсолютные суммы данных налогов на протяжении анализируемого периода практически не изменялись (в 1999 г. – 221,1 тыс. руб., в 2000 г. – 277,8 тыс. руб., в 2001 г. - 211,8 тыс. руб.). Одновременно, их удельный вес в 1999-2000 гг. имел более высокие значения, чем в 2001 г.: 18,4% и 18,8%., соответственно. Тем не менее, по сравнению с прошлыми годами значимость имущественных налогов увеличилась, что является положительной тенденцией с точки зрения республиканского и местных бюджетов, поскольку, являясь закрепленным и довольно стабильным доходом, они в меньшей мере зависят от бюджетно-налоговой политики, проводимой на федеральном уровне и не подлежат постоянному пересмотру в части нормативов отчислений (в отличие от федеральных регулирующих налогов).

Неуклонно, равномерными темпами возрастает в объеме налоговых доходов доля платежей за пользование природными ресурсами. Так, если в 1999 г. она составляла 6,8%, в 2000 г. – 7,3%, то в 2001 г. – уже 8,2%. Наибольшие поступления по данным налогам, главным образом, обеспечиваются за счет поступлений по земельному налогу, достигнувшему в 2000-2001 гг. 60,7% и 48,7% соответственно от общей суммы этой группы налогов. Снижение доли земельного налога в 2001 г. обусловлено техническими факторами, связанными с изменением используемых ставок налога. Исходя из этого, следует, что в муниципальных образованиях при создании благоприятных финансовых и законодательных условий существуют потенциальные возможности к большей аккумуляции поступлений по данному налогу. Здесь необходимо отметить, что в сегодняшнем виде этот налог излишне формализован. Ему не хватает той гибкости, которая в формируемой рыночной среде дает реальную возможность отражать с учетом рентных платежей объективную ценность облагаемых земельных участков. И одним механическим повышением (понижением) ставок по данному налогу проблему не разрешишь. Негибкость земельного налога обусловлена двумя взаимосвязанными факторами: во-первых, тем, что нормативы налога устанавливаются федеральными органами власти, т.е. «сверху»; во-вторых, отсутствием упорядоченности отношений собственности на землю между различными ветвями власти. Для определения налоговых ставок, отражающих реальную ценность любого земельного участка, находящегося под контролем местной власти, требуется усиление влияния соотношения действительного спроса и предложения, в том числе в механизме аренды земли. Очевидно, что более компетентными и приближенными к этому являются органы местного самоуправления.

Налоги на совокупный доход в местных бюджетах приобрели большую значимость лишь в 2001 г., когда их удельный вес составил 7,6%. До этого периода, в 1999-2000 гг., доля данных налогов не достигала даже 3% (1,9% и 2,8%, соответственно). Увеличение по этому виду доходов в 2001 г. связано с переводом 45% предпринимателей розничной стационарной торговли с уплаты налога с продаж на уплату единого налога на вмененный доход. При этом необходимо отметить, что для местных бюджетов подобное нововведение оказалось довольно выгодным, поскольку потери от налога с продаж были компенсированы более значительными поступлениями от единого налога на вмененный доход.

В 2001 г. по статье «Прочие налоги, сборы и пошлины» объем поступлений в местные бюджеты резко сократился, составив 3,8%, тогда как в 1999-2000 гг. их удельный вес достигал 11,4% и 14,7%. Учитывая, что эта группа доходов сформирована в основном за счет местных налогов и сборов, то подобная тенденция носит весьма негативный характер, поскольку ведет к еще более значительному сужению собственной налоговой базы, сокращению постоянных доходных источников.

На основании вышеизложенного  можно сделать следующие выводы:

-          собственные доходы муниципальных образований формируются в основном за счет регулирующих налогов. Местные бюджеты зависят от того, какую долю федеральных налогов получает республика, и как эти налоги будут распределены между республикой и муниципалитетами;

-          роль закрепленных за местными бюджетами налогов имеет тенденцию к снижению, что влечет за собой такие последствия, как ликвидация налоговой инициативы местных органов управления, зависимость от финансовых решений республиканских властей.

Заметим, что за исключением отдельных  регулирующих налогов, таких, как налог  на прибыль (доход) предприятий, подоходный налог с физических лиц, налог с продаж, налог на имущество предприятий, значение каждого отдельно взятого налога в общем объеме собственных доходов чрезвычайно низко. Зачисление ряда федеральных и республиканских налогов в местные бюджеты (государственная пошлина, налог на игорный бизнес, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, платежи за пользование водными объектами, лесной доход), приносящее в совокупности минимальный доход, на наш взгляд, представляется весьма нелогичным и нецелесообразным.

Механизм подобного распределения  налоговых источников между федеральным, республиканским и местным уровнями бюджетной системы, когда формирование доходов местного самоуправления осуществляется по остаточному принципу, вызывает сомнения в его эффективности. В сложившейся ситуации, при которой закрепленные налоги за местными бюджетами формируют по итогам 2001 г. лишь 1,5% от общего объема доходов, регулирующие – 32,3%, финансовая помощь – 61,4%, способность муниципальных образований в дальнейшем к самообеспечению, их финансовая самостоятельность становятся практически не достижимыми (см. рис. 2).

 
Рис. 2. Структура доходов местных бюджетов

С точки зрения финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований  предпочтение необходимо отдавать закрепленным на долговременной или постоянной основе конкретным видам налоговых доходов. Наличие постоянного, предсказуемого источника доходов позволит местным органам власти осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование своего социального и финансово-экономического развития, повысит экономическую ответственность за исполнение бюджетных полномочий. Естественно, в условиях существующего неравенства налогового потенциала муниципальных образований ограничиться только закрепленными источниками доходов невозможно. Поэтому при распределении доходов метод закрепления налогов целесообразно сочетать с методом их долевого распределения. При этом регулирование доходов местных бюджетов было бы более обоснованно осуществлять посредством фондов финансовой поддержки муниципальных образований, так как перечисляемые средства из этих фондов определяются по заранее утвержденной методике и являются наиболее предсказуемым источником доходов. Подобная модель бюджетного регулирования, на наш взгляд, наиболее приемлема для муниципалитетов, находящихся в депрессивном состоянии и получающих значительный объем дотаций, каковых в Бурятии абсолютное большинство в силу неравномерного размещения финансового потенциала по их территориям.

Так, по итогам исполнения бюджетов за 2001 г. в 13 из 23 муниципалитетов более 80% доходов формируется за счет финансовой помощи. К этой категории районов  относятся муниципальные образования Баргузинского, Баунтовского, Бичурского, Джидинского, Еравнинского, Заиграевского, Закаменского, Иволгинского, Кижингинского, Курумканского, Тарбагатайского, Тункинского, Хоринского районов (см. табл. 3.37.). Как видим, эта группа муниципальных образований представлена в основном районами преимущественно сельскохозяйственной направленности, а также рядом районов промышленной ориентированности, где в настоящее время бюджетообразующие предприятия приостановили свою деятельность ввиду их нерентабельности, обусловленной неконкурентоспособностью выпускаемой продукции или снижением спроса на нее.

Таблица 2.

Динамика уровней дотационности  муниципальных образований (%)

К числу муниципалитетов, получающих менее 50% финансовой помощи, относятся Муйский, Окинский районы, г. Северобайкальск, г. Улан-Удэ. Причем ситуация в г. Северобайкальске по сравнению с предыдущими годами в отличие от всех остальных муниципалитетов значительно улучшилась. Так, в 1999 г. уровень дотационности бюджета этого города составлял 37,6%, в 2000 г. – 30,87%). Необходимо отметить, что количество таких муниципальных образований в 2001 г. сократилось по сравнению с 2000 г. Меньший уровень дотаций имели следующие муниципальные образования: Кабанский (в 2000 г. - 34,9%, в 2001 г. – 65,9%), Мухоршибирский (45,8% и 71,8% соответственно), Северобайкальский (48,75% и 64% соответственно), Селенгинский (32,7% и 70,8% соответственно) районы.

Данную группу муниципалитетов  сформировали районы, где за годы рыночных реформ не сократился производственный потенциал, или районы, где появились новые предприятия, прибыль которых обеспечивает основной объем доходов бюджетов. Более того, динамика показывает, что в данных районах существует тенденция наращивания объемов производства.

Таким образом, рост уровня дотационности  большинства муниципальных образований, снижающаяся роль закрепленных налогов  и повышающаяся роль регулирующих налогов, доли отчислений которых ежегодно меняются не в пользу местного самоуправления, последовательно ведут к снижению их бюджетной самообеспеченности и к укреплению роли межбюджетного регулирования при формировании доходов местных бюджетов.

Касаясь проблемы обеспеченности муниципальных  образований собственными доходами, которые являются основой для оценки реальной финансовой самостоятельности, на наш взгляд, необходимо рассмотреть такой показатель, как подушевая самообеспеченность^[2]. На основе расчета данного показателя выделяются две группы муниципальных образований:

-          с душевым доходом до 1000 рублей;

-          с душевым доходом более 1000 рублей.

В 1999-2000 гг. к первой группе относилось 14 районов, в 2001 г. – 13 районов, сокращение было достигнуто за счет увеличения рассматриваемого показателя в Прибайкальском районе. Однако на протяжении трех лет состав первой и второй групп практически не изменялся.

Рис. 3.7. Динамика уровней  обеспеченности собственными доходами (в руб.)

Исходя из представленного графика, видно, что уровень дифференциации подушевой самообеспеченности в  республике весьма высок. При этом диапазон ее колебаний по первой группе муниципальных образований гораздо меньше и находится в пределах 1000 рублей, тогда как во второй группе данный диапазон представлен достаточно широкими границами – от 1000 до 10000 рублей.

В числе самых низкообеспеченных районов стабильно в течение анализируемого периода находятся Джидинский и Бичурский районы, причем до 2001 г. к ним примыкал Закаменский район. Однако в 2001 г. в данном районе показатель подушевой самообеспеченности несколько улучшился, составив средние значения. Вместе с тем, в этих районах в отличие от ряда других наблюдается незначительный, но постоянный рост собственных доходов (например: в Бичурском районе подушевая самообеспеченность составляла в 1999 г. 268 руб., в 2000 г. – 439,6 руб., в 2001 г. – 484,4 руб.), что само по себе является положительной тенденцией. Подобные же тенденции по первой группе прослеживаются в Тункинском, Кяхтинском, Баргузинском, Прибайкальском, Еравнинском районах. В остальных муниципальных образованиях рассматриваемой группы, таких, как Заиграевский, Кижингинский, Курумканский, Тарбагатайский, Хоринский районы, в 2001 г. по сравнению с 2000 г. отмечается спад собственных доходов в расчете на душу населения.

Что касается второй группы, то к ней  фактически традиционно относятся 9 муниципальных образований: Кабанский, Баунтовский, Мухоршибирский, Селенгинский, Северобайкальский, Муйский, Окинский районы, г. Улан-Удэ, г. Северобайкальск. Постоянными лидерами среди высокообеспеченных муниципальных образований являются Окинский, Муйский, Северобайкальский районы, г. Северобайкальск. В течение 1999-2000 гг. самым благополучным по подушевой самообеспеченности районом выступает Окинский район. Г. Северобайкальск в 2001 г. уступил позиции второго лидера Муйскому району, рост самообеспеченности которого составил 188%. В данной группе в основном отмечается динамика стабильного роста собственных доходов, рассчитанных на душу населения. Однако исключение составляют такие районы, как Мухоршибирский и Селенгинский, где наблюдается ежегодное снижение подушевой самообеспеченности (в Мухоршибирском районе данный показатель составлял в 1999 г. – 1337 руб., в 2000 г. – 1312,3 руб., в 2001 г. – 1288,2 руб.; в Селенгинском районе – 1832,7 руб., 1358,7 руб., 1309,4 руб. соответственно).

Как видим, разница между крайними показателями подушевой самообеспеченности по итогам 2001 г. между Бичурским (484,4 руб.) и Окинским районами (9562,3 руб.) в республике очень велика (в 19,4 раза), что связано с неравномерным  размещением налогового потенциала по республике, который концентрируется, главным образом, на территориях, где располагаются промышленные предприятия с высокой налогоспособностью, например, золотодобывающие, которые обеспечивают гораздо более значительные размеры доходов бюджетов, чем ряд других вместе взятых. В бюджетах данных муниципальных образований в 2001 г. было сосредоточено около 87% совокупного объема собственных доходов муниципальных образований.