Бюджетный федерализм

Бюджетный федерализм – принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Основная задача бюджетного федерализма — выбрать эффективную модель бюджетных отношений для конкретных экономических и политических условий. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи беднейшим регионам.

Критерием эффективности каждой конкретной модели, в конечном счете,  является качество и уровень предоставления бюджетных  услуг населению. Разные страны решают по-своему задачу выбора эффективной модели бюджетных отношений.

Бюджетное устройство каждой страны определяется государственным устройством. Все современные государства подразделяются на две группы: (простые) унитарные и сложные (федерация, конфедерация). Независимо от своего формального устройства государства включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, являющиеся неоднородными по различным характеристикам (по уровню экономического развития, потребностям в предоставлении общественных благ, стоимости предоставления общественных благ и т.д.).

Степень их зависимости от центральной власти может быть различной: в централизованном государстве (Франция, Турция) — зависимость  сильная, в децентрализованном (Италия, Япония) — структурные образования обладают более высокой компетенцией, а иногда и автономией. Крупные страны, как правило, являются федерациями (Россия, Германия, Бразилия, США, Индия, Пакистан, Мексика, Нигерия). В федерации предполагается наличие двух систем высших органов государственной власти, разграничение предметов их ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется путем их закрепления в конституции либо в федеральном договоре. Если в унитарном государстве 2 уровня бюджета, то в федеративном государстве 3 уровня: государственный, региональный и местный бюджеты.

Посредством бюджетных инструментов можно решать многие внутриполитические проблемы, обеспечить выравнивание социально-экономических условий жизни населения в различных регионах.

Под межрегиональным неравенством понимается неравенство между показателями дохода от деятельности экономических агентов, находящихся под юрисдикцией субнациональных органов власти (валовой региональный доход), либо между показателями доходов непосредственно органов власти. В бюджетных системах используются механизмы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания.

Вертикальное выравнивание — это процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов.

Горизонтальное выравнивание подразумевает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации (муниципальными образованиями) для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий.

Однако  важно отметить, что использование  выравнивающих механизмов не означает полное нивелирование региональных бюджетных различий. Выравнивание не должно ограничивать функции региональных и местных властей, мешать отражению местных особенностей в их бюджетной политике. При этом должно обеспечиваться соответствие объема социальных услуг, оказываемых населению региональными и местными органами власти, уровню их территориального налогообложения и эффективности государственного управления на территориях.

Основными инструментами выравнивания социально-экономических  условий  являются:

а) система межбюджетных трансфертов (для которой выравнивание потенциальных доходов региональных бюджетов представляет собой одну из главных целей),

б) система налогообложения, включающая прогрессивные налоги (для которой перераспределение доходов между индивидуумами и, косвенно, между регионами является важной задачей),

в) механизм распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

Выравнивающие механизмы могут быть построены  таким образом, что обеспечиваются одновременно вертикальное и горизонтальное бюджетные выравнивания. В большинстве  стран финансовая помощь субнациональным  бюджетам выделяется, исходя из некоторой характеристики бюджетной обеспеченности региона, — оценки его бюджетных доходов (налогового потенциала, фактических доходов в предыдущем периоде, прогнозируемых доходов и др.) с учетом интенсивности расходных потребностей (последний показатель применяется только при наличии существенной межрегиональной дифференциации расходных потребностей).

Большинство элементов системы межбюджетных трансфертов в той или иной степени обладают стабилизационными и перераспределительными (выравнивающими) свойствами. При этом перераспределительные и стабилизационные цели системы межбюджетных трансфертов могут находиться в конфликте: так, относительно малые регионы с невысокой степенью диверсификации экономики в большей степени подвержены неблагоприятным изменениям доходов и, следовательно, являются потенциальными получателями стабилизационных трансфертов. Однако в случае, если для данных регионов наблюдаются высокие среднедушевые значения ВРП или налогового потенциала, такие регионы не будут получать выравнивающих трансфертов, а наоборот — будут являться донорами средств, направляемых в другие регионы.

Правительство может добиваться межтерриториального  перераспределения бюджетных доходов в выравнивающих и стабилизационных целях не только с помощью системы межбюджетных трансфертов регионам, но и используя определенные свойства налоговой системы. При соответствии функций фискальных инструментов декларируемым целям национальной экономической политики фискальная система будет способствовать, во-первых, перераспределению доходов от более обеспеченных регионов в пользу регионов с меньшей обеспеченностью и, во-вторых, перераспределению доходов от регионов, испытывающих благоприятное изменение экономических показателей (позитивные шоки), в пользу регионов, испытывающих неблагоприятные изменения экономических показателей (негативные шоки).

Ниже  рассмотрены основные свойства, которыми должна обладать рациональная система межрегионального перераспределения доходов, направленная на снижение степени неравенства регионов по доходу, а также на стабилизацию региональных доходов во времени.

Экономическая эффективность. Эффективность системы межбюджетных отношений определяется четко установленной и сбалансированной системой факторов, соответствующей особенностям данного федеративного государства: степенью централизации/децентрализации бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов/расходов федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи. В случае высокой мобильности населения наличие стабилизационного элемента в системе межбюджетных трансфертов приводит к отклонениям от эффективного размещения ресурсов на территории страны. Стабилизационные эффекты системы финансовой помощи субнациональным бюджетам могут приводить к возникновению риска недобросовестного поведения региональных властей, например, к непринятию мер по предотвращению возникновения неблагоприятных шоков в будущем (отказ от повышения налоговых ставок с целью осуществления расходов, способствующих предотвращению неблагоприятных шоков).

В противоположность стабилизационным элементам системы межбюджетных трансфертов межтерриториальное перераспределение доходов, создает стимулы для межрегиональной миграции, способствующей увеличению эффективности размещения ресурсов. Между тем такая система приводит к снижению экономической эффективности в виде уменьшения стимулов для субнациональных властей к осуществлению собственных налоговых усилий (если при расчете сумм финансовой помощи принимаются во внимание фактические налоговые усилия региональных властей).

Справедливость (равенство). Соблюдение принципов горизонтального и вертикального равенства в некоторых случаях вносит существенные ограничения на устройство межбюджетной финансовой поддержки. С точки зрения оптимального устройства стабилизационного механизма желательным является прямое финансирование стабилизационных трансфертов регионами с достижением нулевого нетто-трансферта в конце каждого периода, однако такой принцип нарушает принципы равенства, так как он подразумевает существенные выплаты со стороны малых регионов в случае неблагоприятного шока в крупных регионах.

Системы межбюджетного выравнивания в большинстве  стран, напротив, построены на принципах  равенства, так как их основной целью  является выравнивание возможностей субнациональных властей по предоставлению общественных благ. С учетом принципа вертикального равенства построены и налоговые системы многих стран с многоуровневым бюджетным устройством. В таких федеративных государствах, как США и ФРГ, налог на доходы физических лиц является основным источником доходов федерального бюджета. Являясь прогрессивным, такой налог одновременно способствует достижению целей вертикального равенства и является важным элементом национальной системы выравнивания доходов и их стабилизации.

Простота администрирования. Помимо требований экономической эффективности и равенства такая система должна быть достаточно простой в администрировании.

Политическая подотчетность. Перераспределительные и стабилизационные механизмы должны удовлетворять требованиям подотчетности гражданам страны (в рамках демократической системы). В частности, избиратели должны быть осведомлены о том, кто несет бремя финансирования перераспределительных и стабилизационных механизмов, каким образом указанные средства распределяются между регионами.

Приведенные характеристики рациональной системы  налогов и финансовой помощи, обладающей эффектами перераспределения доходов и их стабилизации, зачастую противоречат друг другу. Так, система, построенная в соответствии с соображениями экономической эффективности, может находиться в противоречии с требованиями равенства, а также с требованиями о простоте администрирования. По этой причине в налоговых и бюджетных системах большинства государств используются комбинированные фискальные инструменты, сочетающие в себе как выравнивающие, так и стабилизационные свойства.

4.4. Реформа межбюджетных отношений

В России процесс трансформации из федерации формальной в федерацию  реальную имеет глубокое экономическое  содержание, заключающееся, в частности, в возможности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику. При этом принцип «всей полноты власти» закономерно предполагает и принцип «всей полноты ответственности», а также их экономическое обеспечение. Поэтому долгосрочная политика государственного регулирования в бюджетной сфере, должна быть направлена на обеспечение последовательного развития экономического потенциала регионов, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности в них. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной финансовой политики эти экономические механизмы бюджетного федерализма, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность общества.

После распада СССР Россия унаследовала бюджетную  систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. В СССР территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет, за составление и исполнение которого отвечало союзное Министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. В ходе «перестройки» были предприняты попытки усилить финансово-экономическую самостоятельность административно-территориальных единиц. Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, прочно привязанной к жесткой партийно-административной вертикали.

Хотя  бюджетным законодательством была провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях — и де-юре) оставалась «неразделенной». Бюджетные полномочия и ответственность были сильно переплетены, ряд функций (например, сбор налогов) до сих пор исполняется централизованно. В общественном сознании, в представлениях самих финансовых работников и властных элит прочно укоренилось представление о «бюджетной вертикали», в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого («общегосударственного») бюджета. Большинство претензий по невыполнению бюджетных обязательств (включая выплату зарплаты «бюджетникам» из региональных и местных бюджетов) адресовалось федеральному правительству, которое вынуждено было принимать меры по обеспечению хотя бы минимальной текущей сбалансированности субнациональных бюджетов в рамках неформализованных процедур.

Основная  причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов заключалась в диспропорции между  переданными на субнациональный  уровень финансовыми ресурсами  и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений оставалась чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяла субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой при этом практически неограниченные «теневые» полномочия.