Бюджетный федерализм

В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел  на местах (от своевременной выплаты  зарплаты и пособий до подготовки коммунальных служб к зиме) населением и региональными (местными) властями неявно возлагалась на федеральный центр, который вынужден был, с одной стороны, постоянно «давить» на регионы, а с другой — оказывать им дополнительную финансовую помощь, тем самым, поддерживая неэффективное финансовое управление, и/или закрывать глаза на применяемые на местах незаконные или полу законные методы «борьбы за выживание», «обеспечение социальной стабильности», «выполнение заданий по сокращению долгов по зарплате» и т.д.

Все это резко снижало качество управления общественными финансами и препятствовало преодолению кризиса региональных и местных бюджетов, что, в свою очередь, привело к необходимости  проведения полномасштабной реформы межбюджетных отношений. Целью реформы являлось реальная децентрализация бюджетной системы, т. е. расширение «официальных» полномочий и ответственности (бюджетной автономии) субнациональных властей при одновременном создании и жестком соблюдении единых «правил игры» во взаимоотношениях между властями разных уровней. В основу стратегии реформы межбюджетных отношений был положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти стали отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

К настоящему времени процесс формирования нового бюджетного устройства России прошел через 5 этапов.

В 1991–1993 гг. произошла «стихийная децентрализация» бюджетных ресурсов, доля субнациональных бюджетов возросла с 40 до 50–55%. В этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, однако ни один из них в полной мере не был реализован. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.

В 1994–1995 гг. в результате реформы произошло упорядочивание финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, трансферты впервые начали распределяться на основе жестко формализованной процедуры, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Созданная в этот период система частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного устройства федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.

1996–1998 гг. стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. Выстраивание отношений с российскими регионами на основании двусторонних договоренностей вносило асимметричность и неравенство в федеративные отношения, тормозило развитие системы местного самоуправления в России. Массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, кроме того, резко возросли долги региональных и местных бюджетов. Все названные проблемы нашли отражение и в сфере межбюджетных отношений между различными уровнями государственной власти. Так, дисбаланс доходных полномочий и расходных обязательств региональных бюджетов в сочетании с индивидуальным принципом построения взаимоотношений между Центром и регионами приводил к неэффективному распределению федеральных финансовых средств, а несимметричное разделение расходных обязательств и доходных полномочий между региональными и местными уровнями власти фактически способствовало утрате органами местного самоуправления независимости в принятии финансовых решений.

С 1999 по 2001 гг. происходило реформирование межбюджетных отношений. Основной целью «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, стал поэтапный переход к принципиально новой системе и методикам распределения финансовой помощи регионам. В рамках реализации Концепции были достигнуты следующие результаты:

• начала решаться проблема «нефинансируемых федеральных мандатов» (за счет создания Фонда компенсаций);
• началась работа по разграничению расходных полномочий и налоговых доходов между уровнями бюджетной системы;
• были предприняты меры, направленные на повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

В этот же период времени были приняты  и начали действие два основополагающих федеральных закона — Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации (первая часть Налогового кодекса Российской Федерации вступила в силу с 1 января 1999 г., в 1998 г. был принят, а с 1 января 2000 г. вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, с 1 января 2001 г. вступили в силу первые главы второй части Налогового кодекса Российской Федерации).

Одной из главных задач реформы —  было формирование нового механизма бюджетного выравнивания (финансовой поддержки субъектов РФ). В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. В 2001 г. завершилось реформирование ФФПР с выходом, в конечном счете, на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ.  

Следующий этап реформирования межбюджетных отношений пришелся на 2002–2005 гг. и реализовывался на основании Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584) и Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249).

Наряду  с совершенствованием нового механизма  бюджетного выравнивания, происходили глубокие преобразования в двух других основополагающих блоках системы межбюджетных отношений — разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы и распространение реформы на уровень субъектов федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне.

В рамках осуществления Программы  развития бюджетного федерализма в  России на период до 2005 г. Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством заместителя главы Администрации Президента РФ Д.Н.Козака, созданная на основании Указа Президента РФ от 21.06.2001 г. № 741, подготовила четыре основополагающих законопроекта, направленных на реформирование системы местного самоуправления и межбюджетных отношений в России:

1. Закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»,
2. Закон «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»,
3. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
4. Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

 

Для поддержания устойчивого взаимодействие властей разных уровней межбюджетные отношения должны отвечать пяти основным условиям:

• Четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
• Субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;
• Национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;
• Субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований);
• Все эти условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Соблюдение  этих условий должно создать долгосрочные стимулы для конкуренции между  региональными (местными) властями за привлечение инвестиций и усиление  экономической активности

 

Новый этап реформирования межбюджетных отношений осуществляется в период  2006-2008 гг. Его основные направления заложены в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ на 2006–2008 гг. (Постановление Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2).

Концепция ставит следующие основные задачи:

1. Укрепление финансовой самостоятельности регионов.
2. Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.
4. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
5. Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса.

 

Укрепление  финансовой самостоятельности регионов будет осуществляться через:

 

Стабильность налогового законодательства:

• недопустимость внесения изменений в законодательство, приводящих к снижению налоговых поступлений.

 

Стабильность перечня расходных  обязательств:

• недопустимость принятия решений одного уровня власти, приводящих к расширению перечня расходных обязательств другого уровня власти (МСУ) без соответствующего финансового обеспечения;
• делегирование полномочий с обеспечением в полном объеме финансовыми ресурсами.

Предсказуемость межбюджетных отношений:

• формализацию распределения межбюджетных трансфертов;
• распределение межбюджетных трансфертов с учетом бюджетной обеспеченности;
• определение объемов ФФПР с учетом фактического уровня инфляции.
• распределение межбюджетных трансфертов к 1 чтению проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу.
• переход на среднесрочное бюджетное планирование.

 

Создание  стимулов для увеличения доходов  в бюджеты субъектов РФ и местные  бюджеты будет осуществлено, благодаря  изменению методики ФФПР. Предполагается так изменить методику распределения средств данного фонда, чтобы она стимулировала действия региональных властей, способствующие росту экономики. Для этого средства фонда регионам с темпами роста ВРП выше среднероссийского будут выделяться так, как если бы они соответствовали среднероссийскому уровню.

 

Создание  стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами будет производиться, в том числе, и через Федеральный Фонд софинансирования расходов (ФФСР) путем использования показателей качества управления государственными и муниципальными финансами при распределении средств Фонда.

При этом создается механизм ответственности  регионов за выполнение требований БК РФ. Он предполагает сокращение уровня софинансирования обязательств субъекта РФ из ФФСР в случае не выполнения регионам своих обязательств. Данные меры способствуют сокращению числа субъектов РФ, нарушающих требования БК РФ.

 

Изменениями в БК РФ введены следующие стимулы для увеличения доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты:

 

1. Для регионов в бюджетах  которых  расчетная  доля межбюджетных  трансфертов (за исключением субвенций)  из федерального бюджета в  течение двух из трех последних  отчетных финансовых лет превышала  5% объема собственных доходов консолидированного бюджета вводится запрет на заключение соглашений о кассовом обслуживании исполнения бюджета исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

 

2. Для регионов, где аналогичная  доля превышает 20% в дополнение  к вышеуказанному ограничению, предусмотрены:

  запрет на превышение установленных  Правительством РФ нормативов  формирования расходов на оплату  труда региональных госслужащих  и (или) содержание органов  государственной власти субъектов РФ; 

запрет  на финансирование мероприятий,  не отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации.

 

3. Для регионов, где аналогичная  доля превышает 60% в дополнение  ко всем вышеуказанным ограничениям, предусмотрены:

подписание  соглашений с Минфином России о повышении  эффективности использования бюджетных средств и увеличении поступлений доходов;

организация исполнения бюджета региона с  открытием и ведением лицевых  счетов ГРБС, РБС в органах Федерального казначейства;

представление регионом в Минфин России проекта  бюджета субъекта РФ на очередной  финансовый год для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ;

проведение  ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Счетной  палатой или ФСФБН.

иные  меры установленные федеральными законами.

 

Похожие полномочия предоставлены и субъектам  РФ по отношению к дотационным муниципальным образованиям в целях стимулирования повышение собственных доходов (см. БК РФ, ст.136). 

 

Предполагается  осуществлять индексацию трансфертов  из всех фондов на уровне инфляции. Повысится  формализованность распределения  трансфертов до 95% их объема. В настоящее  время формализованность достигает  — 80%. Планируется проводить определение  объемов трансфертов к августу, чтобы регионы могли точнее планировать свои бюджеты.