Бюджетный федерализм

В 2008 году прекратят действие фонды  развития и реформирования. Фонд развития использовался для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры. Это  приводило к тому, что инвестиционная финансовая помощь из федерального бюджета  состояла  из разрозненных элементов, формируемых и распределяемых без определения этих принципов. Данное обстоятельство приводило к многоканальности предоставления федеральной финансовой помощи на поддержку инвестиционной деятельности в субъектах РФ. Кроме того, распределение этих средств производилось вне формализованной основы без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках ФФПР, Федерального фонда софинансирования социальных расходов и Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, существенно снижая эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом. С 2008 года средства на развитие и реформирование региональных финансов будет поступать из ФФСР.

В ходе повышения эффективности функционирования федеральных фондов, из которых осуществляется предоставление трансфертов регионам, потребуется не только сформировать систему целей и задач, но, что немаловажно, определить перечень показателей результативности и эффективности предоставляемых межбюджетных трансфертов, чтобы на основе мониторинга этих показателей можно было принимать решения об оптимизации используемых инструментов межбюджетного регулирования. Министерство финансов РФ будет добиваться, чтобы распределение средств на инвестиционные программы производилось не после утверждения бюджета, как это делается сейчас, а во время бюджетного процесса.

Программа действий, которую необходимо реализовать  во исполнение законодательства на региональном и муниципальном уровне, заключается  в следующем:

1. Межбюджетное регулирование:

• четкое разграничение полномочий в соответствии с законодательством;
• осуществление отдельных государственных полномочий только за счет субвенций;
• формализация всех элементов межбюджетного регулирования;
• отказ от использования фактических и прогнозных данных по доходам и расходам отдельных муниципальных образований в методиках межбюджетного регулирования;
• законодательное закрепление всех процедур межбюджетного регулирования.

2. Инструменты межбюджетного регулирования:

• установление нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты;
• предоставление межбюджетных трансфертов.

В результате реализации концепций и  программ реформирования межбюджетных отношений произошли  следующие качественных изменения, представленные на рисунке 4.1.

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 4.1.

Результаты  реформирования межбюджетных отношений

 

В настоящее время разработан проект поправок в федеральные законы «Об  общих принципах организации  законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ», разрешающий региональным властям «временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов, являющихся административными центрами субъектов РФ, в целях обеспечения единства их систем жизнеобеспечения, коммуникаций и иной инфраструктуры». Региональные власти могут временно осуществлять организацию тепло-, газо-, электро- и водоснабжения, вывоз и утилизацию бытовых отходов, строительство и содержание автодорог и мостов, транспортные услуги, установление правил землепользования и застройки и контроль за использованием земель. Определять сроки временного изъятия полномочий и детальные основания для подобных санкций должны региональные законы.

Согласно  действующему законодательству, ввести в муниципалитете временное государственное управление можно только в трех случаях:

• стихийное бедствие;
• просроченная задолженность муниципалитета, превышающая 30% собственных доходов;
• нецелевое расходование государственных субвенций.

 

В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, может и должна постепенно увеличиваться при следующих условиях:

1. Соответствующее расширение «официальных» полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию;
2. Соблюдение жестких бюджетных ограничений (отказ от восполнения потерь и изъятия результатов финансово-экономической политики);
3. Формирование конкурентной среды (единое экономическое пространство плюс демократические институты);
4. Оптимальное выравнивание бюджетной обеспеченности (как элемент конкурентного механизма: стимулы к саморазвитию не будут действовать при чрезмерных различиях);
5. Максимальная прозрачность и стабильность (или предсказуемости изменений) системы межбюджетных отношений.

 

В целях упорядочения регулирования  перечислений между бюджетами разных уровней вводится рамочное понятие  «межбюджетные трансферты», основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление «делегированных» полномочий, предоставление бюджетам других уровней кредитов, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов».

В гл. 16 БК РФ предложены единые принципы и механизмы предоставления трансфертов  бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов.

 

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами власти регионов и органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ.

 

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности перед федеральным бюджетом.

 

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предусматриваются в составе федерального бюджета (ст. 131 БК РФ) и распределяются между регионами в соответствии с единой методикой, утверждаемой правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

После распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности всем регионам гарантируется бюджетная обеспеченность не ниже 64% от среднего уровня, при этом существенное повышение бюджетной обеспеченности охватит 1/3 населения России

Субсидии на софинансирование расходов направляются на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов (социальную защиту ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплаты детских пособий, адресных жилищных субсидий населению), развития социальной инфраструктуры, софинансирование расходных обязательств. С 2006 г. труженикам тыла и лицам, пострадавшим от политических репрессий, было предоставлено право присоединяться к части социального пакета, предоставляемого гражданам, социальная поддержка которых обеспечивается за счет средств федерального бюджета.

Особое  место в системе финансовой поддержки  регионов занимают целевые субвенции на реализацию делегированных федеральных полномочий, прежде всего, по предоставлению льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам Великой Отечественной войны, инвалидам, чернобыльцам. В 2006 г. объем их  увеличился в 2,2 раза, что позволило полностью компенсировать расходы региональных и местных бюджетов по предоставлению этих льгот.

В соответствии со статьей 132-1 БК РФ в  случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

С учетом прогнозируемого в 2006–2008 гг. роста налоговых доходов бюджетов регионов планируемые объемы и формы предоставления финансовой помощи позволят полностью обеспечить выполнение субъектами РФ и органами местного самоуправления возложенных на них полномочий и функций, в том числе — по установлению и выплате заработной платы учителям, врачам, работникам учреждений культуры и других региональных и муниципальных учреждений, социальной защите ветеранов труда и тружеников тыла, предоставлению услуг образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности всем регионам и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 60 процентов, предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов. При несоблюдении органами власти регионов и органами местного самоуправления условий предоставления трансфертов из федерального бюджета Министерство финансов РФ должно приостановить их предоставление.

Произошло изменение расчета объема финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, которое закреплено в новой редакции БК РФ.  

Таблица 4.6.

 

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности всем регионам предоставляются в  случае, если уровень их расчетной  бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания для субъектов РФ.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности регионов определяется соотношением между  расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены его консолидированным бюджетом, исходя налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий.