Государственные и муниципальные заимствования

По методам  проведения государственные и муниципальные  заимствования подразделяются на добровольные и принудительные. В условиях политической и экономической стабильности органы власти и органы местного самоуправления привлекают займы и кредиты на началах добровольного и взаимовыгодного сотрудничества со своими кредиторами. Государственные и муниципальные долговые инструменты свободно обращаются на финансовом рынке.

К принудительным заимствованиям в чрезвычайных военно-политических и экономических условиях прибегают  центральные органы власти, которые  в силу закона размещают государственные  займы среди подписчиков в  обязательном порядке. Так, в восстановительный  период 1921—1925 гг. правительства РСФСР  и СССР проводили принудительные займы среди населения и государственных  предприятий. Использовала принудительные займы и Германия в послевоенный период.

Государственные и муниципальные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированию в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления дополнительных средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей. Исходя из вышеизложенного государственные и муниципальные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансововых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых в распоряжении органа государственной власти либо органа местного самоуправления (заемщика) формируются дополнительные финансовые ресурсы.

Государственные и муниципальные заимствования  проводятся в соответствии с ежегодно утверждаемыми программами. Программа  государственных внешних заимствований  Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований  Российской Федерации на очередной  финансовый год с разделением  на несвязанные (финансовые) и целевые  иностранные заимствования (ст. 108 БК РФ). При этом для несвязанных займов и кредитов указываются источники привлечения, суммы заимствования и сроки погашения, а для целевых иностранных заимствований — конечный получатель, цели заимствования и направления использования, источники и суммы заимствования, сроки погашения, гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет (если такой возврат предусмотрен), оценка объема использованных средств до начала финансового года и прогноз объема использования средств в очередном финансовом году.

Программа государственных  внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень внутренних государственных  и муниципальных заимствований  на очередной финансовый год по видам  заимствований, с указанием общего объема заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение  государственных, муниципальных долговых обязательств (ст. 110 БК РФ).

Государственный и муниципальный  долг, его классификация

Привлекаемые  государственные и муниципальные  заимствования формируют государственный  и муниципальный долг. К увеличению долговых обязательств приводит также предоставление органами власти и органами местного самоуправления гарантий по обязательствам других заемщиков. Поэтому государственный и муниципальный долг представляет собой долговые обязательства, вытекающие из заимствований и гарантий, предоставленных органами власти и органами местного самоуправления по обязательствам других лиц.

В общем виде государственный и муниципальный  долг можно определить как долговые обязательства органов государственной  власти и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства  по предоставленным государственным  и муниципальным гарантиям.

Государственный и муниципальный долг выражает собой  результат взаимосвязей органов  власти и органов местного самоуправления со своими партнерами в части формирования фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударственных (включая местные) потребностей и воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования (в части гарантирования их заимствований). Его динамика характеризуется рядом количественных параметров, отражающих те или иные процессы в его движении, а состояние на определенную дату - суммарную величину непогашенных долговых обязательств.

Классификация государственного и муниципального долга может проводиться по разным признакам. Обычно используются следующие: экономический признак (степень охвата совокупности обязательств), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак.

В зависимости  от степени охвата совокупности обязательств (по экономическому признаку) государственный  и муниципальный долг подразделяется на капитальный, основной и текущий. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных органами власти и органами местного самоуправления долговых обязательств и гарантированных ими обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг — это номинальная стоимость всех выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими заимствований других лиц. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя органами власти, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

По типу заемщика долг делится, например в России, на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг. Государственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств с учетом того, что долговые обязательства бывшего СССР включаются в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

Долг органов  государственный власти и органов  местного самоуправления может существовать в форме государственных и  муниципальных займов, кредитных  соглашений и договоров, договоров  и соглашений о получении бюджетных  ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы  РФ, договоров о предоставлении государственных  и муниципальных гарантий, соглашений и договоров, в том числе международных, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет (ст. 97—100 БК РФ).

По срокам долговые обязательства подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (свыше  одного года до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъекта РФ тридцатью годами, а для муниципального образования — десятью.

В зависимости  от рынка заимствований, типа кредитора  или валюты заимствований государственный  долг может быть внутренним и внешним. Российское бюджетное законодательство в основу деления долга на внутреннюю и внешнюю части закладывает признак валюты, в которой выражены долговые обязательства. Однако Международный валютный фонд и экономически развитые страны проводят деление долга в зависимости от типа кредитора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внутренний или внешний рынок).

В Российской Федерации  сейчас действуют два вида бюджетной  классификации долгов: одна - в отношении  внутреннего долга, вторая - в отношении  внешнего долга и внешних активов . В составе государственного и муниципального внутреннего долга выделяются отдельные его виды по следующим признакам: вид займа, вид ценной бумаги, недофинансирование из бюджета как основа признания задолженности, источник заимствований, вид долговой деятельности, форма долговых обязательств.

В зависимости  от вида займов выделяются, например, такие  виды долгов, как целевой заем 1990 г., государственный внутренний заем Российской Федерации 1991 г., государственный  сберегательный заем.

По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следующие  долги: казначейские обязательства, государственные  краткосрочные облигации, государственные  казначейские векселя.

Недофинансирование  из бюджета стало основой появления, например, таких самостоятельных  видов долгов, как задолженность  по агропромышленному комплексу, переоформленная  в векселя Минфина РФ; задолженность  по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная  в векселя Минфина РФ; задолженность  предприятиям топливно-энергетического  комплекса и другим отраслям промышленности.

По источникам заимствований в составе внутреннего  долга выделяется, например, задолженность  по авалированным векселям Агропромбанку.

В зависимости  от вида долговой деятельности выделяются такие долги, как государственные  гарантии; государственные гарантии, предоставленные субъектами Российской Федерации; муниципальные гарантии.

Наконец, по форме  долговых обязательств в качестве самостоятельных  видов внутренних долгов выделяются кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации; кредитные соглашения и  договоры, заключенные от имени субъекта Российской Федерации; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени  муниципального образования.

Государственный внешний долг и государственные  внешние активы группируются по следующим  признакам: характер государственной  кредитной деятельности, субъект  кредитной деятельности, тип кредитора  или заемщика, форма долговых обязательств и вид займа.

В результате последовательного  применения этих признаков в составе  долгов России выделяются: государственный  внешний долг Российской Федерации, внешний долг субъекта Российской Федерации, внешний долг перед Российской Федерацией. При этом внешние кредиты, привлекаемые Российской Федерацией, подразделяются на: кредиты правительств иностранных  государств, кредиты иностранных  коммерческих банков и фирм, кредиты  международных финансовых организаций, кредиты Центрального банка РФ. Для  субъектов РФ возможность привлечения  кредитов от правительств иностранных  государств и Банка России не предусмотрена.

Государственные внешние займы Российской Федерации  подразделяются на еврооблигационные займы и внутренний государственный валютный заем (облигации этого займа впервые отнесены на внешний долг по состоянию на 1 января 1999 г.), а внешние займы субъекта РФ представлены государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации, выраженными в иностранной валюте.

Наконец, внешний  долг перед Россией в зависимости  от типа заемщика делится на долг правительств иностранных государств и долг иностранных  коммерческих банков и фирм.

Управление  государственным  и муниципальным  долгом

Долг государства, как и финансы в целом, может  являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный  долг обеспечивает возможность органам  государственной власти и органам  местного самоуправления оказывать  влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Когда государственный  и муниципальный долг выступает  в качестве объекта управления, государство  определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования  и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и  обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и  все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным и муниципальным  долгом решаются следующие общие  задачи:

• привлечение государственных и муниципальных заимствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения всех их финансовых обязательств;
• удержание величины внутреннего и внешнего долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
• сохранение репутации Российской Федерации как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;
• достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и органами местного самоуправления, и гарантированных ими заимствований;
• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
• координация действий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.