Налоговое правонарушение

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах  налоговой системы в Российской Федерации" определил общие, наиболее существенные положения налогового права в едином нормативном акте, а именно: принципы построения налоговой  системы Российской Федерации и  ее содержание, т.е. перечень налогов, их классификацию, порядок установления налогов; обязанности и права  налогоплательщиков, их ответственность; полномочия налоговых органов и  их должностных лиц; обязанности  банков и их должностных лиц в  области налогообложения. Однако дальнейшее развитие налогового законодательства не обеспечило системного подхода к  проблеме налогов в Российской Федерации. Так, в ч.1 Налогового кодекса РФ вообще не упоминается понятие "налоговая  система", а все статьи Закона РФ "Об основах налоговой системы  в Российской Федерации", которые  давали определение налоговой системы, определяли ее структуру, т.е. закладывали  основы системного подхода к формированию сложной государственной структуры  как системы, в последующем были отменены.

Отсутствие комплексного подхода  при формировании налоговой системы  РФ приводит к обострению экономических  и социальных противоречий, бегству  капитала за рубеж, развитию теневой  экономики5.

В целом повышение эффективности  налоговой системы Российской Федерации  возможно лишь при наличии современной  научной концепции совершенствования  налогового законодательства, построенной  на основе системного подхода, с учетом реализации основных правообразующих  факторов и создания оптимального взаимодействия всех частей налоговой системы.

В процессе реализации налогового законодательства возникают правоотношения между  субъектами налогового права - организациями  и физическими лицами. В таких  правоотношениях участвуют налогоплательщики, налоговые органы, а также правоохранительные органы. Они являются носителями юридических  прав и обязанностей в налоговых  правоотношениях.

Под налоговыми органами понимаются органы, участвующие в налоговых  правоотношениях и обеспечивающие взимание налогов с налогоплательщиков. К налоговым органам ст.30 Налогового кодекса РФ относит только Министерство РФ по налогам и сборам (Государственную  налоговую службу РФ) с ее территориальными подразделениями в Российской Федерации и таможенные органы.

Вместе с тем к системе  государственных органов и сил, обеспечивающих экономическую безопасность Российской Федерации, отнесены Министерство РФ по налогам и сборам, Федеральная  служба налоговой полиции, Государственный  таможенный комитет, подразделения  по борьбе с экономическими преступлениями Министерства внутренних дел и взаимодействующие  с ними оперативные подразделения  других правоохранительных органов  РФ.

Кроме того, нельзя забывать о том, что при определенных ситуациях  участниками налоговых правоотношений становятся судебные органы и адвокаты.

Чтобы попытаться представить всех участников налоговых правоотношений как целостную систему, необходимо вначале рассмотреть некоторые  общие теоретические положения.

Любая организация обычно рассматривается  как комплексная система с  рядом составляющих ее отдельных  подсистем. К таким подсистемам  обычно относят индивидуумы, формальную структуру, неформальную структуру, неформальную организацию, статусы и роли, а  также физическое окружение. Все  вместе они определяются как организационная  система7.

Сложность ее структуры выдвигает  на первый план необходимость изучения взаимодействия подсистем. Соответственно этому центральным методологическим понятием оказывается понятие "связи", или "связующие процессы". Выделяют три основных связующих процесса: "коммуникация", "равновесие", "принятие решения". Под коммуникацией  обычно понимают метод, посредством  которого в различных частях системы  вызывается действие. Но коммуникация призвана не только побуждать к действию, но и быть средством контроля и  координации8. Система коммуникаций образует строение, конфигурацию организации. Равновесие как связующий процесс  рассматривается в качестве механизма  стабилизации организационного целого, его адаптации к изменяющимся условиям. Назначение этого механизма  состоит также в "гармонизации" потребностей и установок индивидуумов с требованиями организации. Процесс  принятия решений считается важнейшим  средством регулирования и "стратегического  руководства". В соответствии с  этим и сама организация нередко  трактуется как инструмент принятия решений.

Главным интегрирующим фактором организации  обычно признается цель. При этом зачастую проводится различие между целями, поставленными перед данной организацией, и целями, присущими всем организациям как таковым. Последние цели считаются  обусловленными внутренними потребностями  роста и выживания9.

Таким образом, сущность "системного подхода" заключается в исследовании наиболее общих форм организации, которое  предполагает, прежде всего, изучение системы как целою, взаимодействия между частями, исследование

процессов, связывающих части системы  с ее целями. Основными частями  организационных систем оказываются  индивидуумы, формальные структуры, неформальные факторы, группы, групповые отношения, типы статусов и ролей в группах. Связь между частями системы  осуществляется посредством сложных  комплексов взаимодействий, которые  вызывают изменение поведения людей  в организации. Основные части системы  связаны определенными организационными формами, к которым в первую очередь  относятся формальные и неформальные структуры, каналы коммуникации и процессы принятия решений. На этой основе достигается  преодоление центробежных тенденций  со стороны отдельных частей системы  и направление всех ее составных  частей к конечным целям организации.

С учетом вышеназванных теоретических  установок можно утверждать, что  теорию системного подхода можно  применять к построению налоговой  системе РФ.

Во-первых, как уже было сказано, главным интегрирующим фактором всех подразделений организации  является цель. Всех участников налоговых  правоотношений объединяет единая цель - выполнение налогового законодательства.

Во-вторых, в любой организации  значительную роль играют связи, как  в целой системе, так и в  подсистемах. Эти связи устанавливаются  нормативными правовыми актами, при  разработке которых учитывается  единая концепция, то есть главная цель, ради которой создается эта организация  и в соответствии с которой  действуют все подразделения, входящие в эту организацию.

В-третьих, следуя теории системного подхода, эффективность функционирования организации обеспечивается соблюдением  принципа иерархичности структуры, централизованного управления всеми  структурными подразделениями.

 

На данный момент в России фактически отсутствует налоговая система  в ее классическом понимании. Существующую организацию можно рассматривать  как системуналогов и сборов, которая  представляет собой законодательно закрепленные виды налогов и сборов, их ставки, объекты налогообложения  и налогоплательщиков. Что же касается других участников налоговых правоотношений, то их статус, организация и полномочия определены отдельными законодательными актами, порой не связанными между  собой, а в отдельных случаях  и противоречащими друг другу. Примером может служить регулирование  статуса филиала (как плательщика  или неплательщика налога на прибыль) акционерным законодательством  и актами государственных налоговых  органов10.

 

Характерен пример коллизии норм таможенного  и налогового законодательства, когда  неясно, что же такое НДС по действующему законодательству - налог или таможенный платеж? На практике несовершенство понятийного  аппарата, двусмысленное толкование одних и тех же понятий приводит к двойному налогообложению, что  недопустимо.

Таким образом, очевидно, что законодательная  деятельность - основной механизм, с  помощью которого возможно объединить всех участников налоговых правоотношений в налоговую систему, включающую в себя подсистемы:

 

налогоплательщиков (физических и  юридических лиц);

налогов, сборов и пошлин (налоговое  законодательство);

налоговых органов (органов Министерства РФ по налогам и сборам, муниципальных  налоговых органов и таможенных органов);

правоохранительных органов (органов  Федеральной службы налоговой полиции, и других органов, осуществляющих борьбу с налоговыми правонарушениями, судов, адвокатуры);

кредитных организаций (банков, которые  принимают и зачисляют налоговые  платежи на счета соответствующих  бюджетов).

 

Только осуществляя системный  подход, можно избежать противоречий в налоговом законодательстве, дублирования функций участников налоговых правоотношений и обеспечить координацию их деятельности11.

 

 

1.4. Участники налоговых правоотношений

Налоговые органы и налогоплательщики  являются участниками налоговых  правоотношений.

 

Налоговые органы - это единая система  контроля за:

соблюдением налогового законодательства Российской Федерации;

правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий  бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством  Российской Федерации12;

соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого  в пределах компетенции налоговых  органов.

 

Действующее законодательство оперирует  понятием "налоговые органы" в  узком (собственном) и широком смысле слова.

В первом случае под ними понимается единая централизованная система, состоящая  из Министерства РФ по налогам и  сборам и его территориальных  органов (ст.2 Закона "О налоговых  органах").

Под налоговыми органами в широком  смысле слова в соответствии с  Налоговым кодексом РФ (ст.30) следует  понимать МНС России и его территориальные  органы, а также государственные  органы, наделяемые полномочиями налоговых  органов.

К последним Налоговый кодекс относит  таможенные органы и органы государственных  внебюджетных фондов13.

В случаях, когда законодательством  о налогах и сборах на органы государственных  внебюджетных фондов возложены обязанности  по налоговому контролю, эти органы пользуются правами и несут обязанности  налоговых органов, предусмотренные  Налоговым кодексом.

Министерство Российской Федерации  по налогам и сборам (МНС России) и его территориальные органы относятся к федеральным органам  исполнительной власти и представляют собой единую централизованную систему  налоговых органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим  органам и состоит из Министерства Российской Федерации по налогам  и сборам и его территориальных  органов14.

МНС России занимает верхнюю ступень  в иерархической лестнице системы  налоговых органов и является звеном федерального уровня, осуществляя  возложенные на него функции и  полномочия непосредственно, а также  через свои территориальные органы.

Возглавляет МНС России министр, назначаемый  на должность и освобождаемый  от должности Президентом РФ (по представлению Председателя Правительства  РФ); он осуществляет руководство на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных  на данное министерство задач и функций.

Он имеет заместителей, которые  назначаются на должность и освобождаются  от должности Правительством РФ.

 

К основным полномочиям министра также  относятся:

распределение обязанностей между  заместителями;

утверждение положения о структурных  подразделениях центрального аппарата министерства;

утверждение уставов находящихся  в ведении министерства организаций, заключение, изменение и расторжение  трудовых договоров с руководителями этих организаций;

назначение на должность и освобождение от должности работников центрального аппарата министерства;

представление в Правительство  РФ проектов нормативных правовых актов  по вопросам, входящих в компетенцию  министерства;

издание в пределах своей компетенции  приказов, распоряжений, а также  указаний, обязательных для исполнения работниками центрального аппарата министерства и его территориальных  органов;

представление работников министерства и организаций, находящихся в  его ведении, к государственным  наградам Российской Федерации и  присвоению почетных званий.

 

Второй уровень - региональный (уровень  субъектов РФ) - представлен управлениями МНС по субъектам России.

Третий уровень - уровень муниципальных  образований внутри субъектов РФ. Он представлен инспекциями МНС  России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекциям МНС России по налогам  и сборам межрайонного уровня15.

 

Налоговые органы на уровне субъектов  РФ и муниципальных образований  являются территориальными органами МНС  России соответствующего уровня.

 

Межрегиональные инспекции МНС  России занимают особое место в системе  налоговых органов, так как они  работают также и с проблемными  налогоплательщиками.

Проблемные налогоплательщики - это  юридические и физические лица из числа крупных налогоплательщиков, в отношении которых имеются  подлежащие проверке совместно с  правоохранительными органами данные о возможном умышленном уклонении  от уплаты налогов и сборов путем  полного или частичного сокрытия объектов налогообложения, получении  не контролируемых налоговыми органами (теневых) доходов, а также признаки иных противоправных действий, препятствующих полному и своевременному внесению в бюджет и внебюджетные фонды  соответствующих налоговых и  иных обязательных платежей. К числу  проблемных налогоплательщиков отнесены также предприятия и организации, занятые в сфере производства и реализации этилового спирта, спиртсодержащей, алкогольной и табачной продукции.