Нормы бюджетного и налогового законодательства в планировании налоговых доходов федерального бюджета

В пояснительной записке к прогнозу социально-экономического развития приводится обоснование параметров прогноза, в  том числе их сопоставление с  ранее утвержденными параметрами  с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений.

5. Изменение прогноза социально-экономического  развития Российской Федерации,  субъекта Российской Федерации,  муниципального образования в  ходе составления или рассмотрения  проекта бюджета влечет за  собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

6. Разработка прогноза социально-экономического  развития Российской Федерации,  субъекта Российской Федерации,  муниципального района (городского  округа) на очередной финансовый  год либо на очередной финансовый год и плановый период осуществляется уполномоченным соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) местной администрации.

Доходы бюджета (ст. 174.1 БК РФ) прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Планирование бюджетных ассигнований (ст. 174.2 БК РФ) осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых  обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми  актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Сводный финансовый баланс Российской Федерации (175 ст. БК РФ) - документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Порядок разработки сводного финансового баланса Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

Долгосрочные целевые программы (179 ст. БК РФ), реализуемые за счет средств федерального бюджета утверждаются Правительством Российской Федерации. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете  в составе ведомственной структуры  расходов бюджета по соответствующей  каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная  с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством Российской Федерации не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.

По каждой долгосрочной целевой  программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации Правительством Российской Федерации. По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

В случае принятия данного решения  и при наличии заключенных  во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.

Таким образом, вопросы планирования налоговых доходов описаны в бюджетном законодательстве и представлены несколькими важными документами, ежегодно составляемых государством:

1) Проекты бюджета;

2) Бюджетное послание Президента  РФ;

3) Прогноз социально-экономического развития;

4) Планирование бюджетных ассигнований;

5) Сводный финансовый баланс Российской Федерации;

6) Долгосрочные целевые программы;

7) Ведомственные целевые программы.

Планирование налоговых доходов  федерального бюджета осуществляется с помощью различных методов. Сущность и особенности их применения рассмотрим в следующей главе.

1.3. Методы планирования налоговых доходов федерального бюджета, особенности их применения

Планирование налоговых  поступлений обычно начинают с составления  базового бюджета, под которым понимаются ожидаемые поступления от каждого вида налога, предусмотренного действующим законодательством, в течение года. Прогнозы базируются на моделях регрессий временных рядов, ряде коэффициентов для распределения налоговых обязательств по видам платежей, динамике изменений объемов налоговых сборов — для соотнесения каждого вида платежа к определенному периоду (месяцу или кварталу), т.е. ко времени его фактического осуществления.

Одним из методов планирования базового уровня бюджетных поступлений является метод экспертных оценок, который известен как метод «Делъфи» Он представляет собой метод коллективных экспертных оценок, основанных на выявлении согласованной оценки группы специалистов путем их опроса, проходящего в несколько туров. При этом экспертам сообщают результаты предыдущего тура с целью дополнительного обоснования решения экспертов в следующем туре. В настоящее время метод «Дельфи» получил достаточно широкое признание и считается одним из наиболее квалифицированных методов экспертного прогнозирования. В рамках данного метода применительно к бюджетному планированию группа экспертов высказывает свое обоснованное мнение о предполагаемых налоговых поступлениях. Хотя оценки подобного рода вполне могут отражать опыт одного лица или группы, занимающейся прогнозированием, они не будут повторяться, не могут быть частью какого-либо прогноза со своей внутренней логикой, к тому же в них нельзя внести изменения в зависимости от таких факторов, как уровень экономической активности в стране или изменения в законодательстве.

Экспертные оценки обычно используют в качестве дополнения к результатам, полученным более «строгими» методами.

Для расчета объема годовых  поступлений бюджетных доходов  в целом и налогов, в частности, используется метод определения  контрольных значений, для чего существует несколько способов. Широкое распространение получило использование итоговых значений прошедшего года, увеличенных на ожидаемый уровень инфляции. Другой способ состоит в определении будущих расходов, оценке внешних источников финансирования и только потом определении потребности во внутренних ресурсах.

В современной налоговой  системе необоснованное установление «контрольных цифр» в отношении  объема налоговых поступлений, как  правило, приводит к нарушению принципов  справедливости (горизонтального и  вертикального) налогообложения. В целом прогнозы налоговых поступлений зависят от планируемого уровня экономической деятельности, налогового законодательства, регулирующего порядок расчета налогооблагаемого дохода, налоговых обязательств и уплату причитающихся сумм, а также от степени соблюдения налогоплательщиками этого законодательства.

Во многих странах, таких  как США, Великобритания, Нидерланды, отчетность налоговых органов, в  частности декларации налогоплательщиков о доходах, являются основным источником информации о том, как работает налоговая система. Отчетные документы используют для создания баз данных, содержащих информацию о доходах, освобождении от налогов, исключении некоторых видов доходов из налогооблагаемого дохода, налоговых обязательствах, льготах и т п. Затем эти данные проектируются на весь бюджетный период с помощью методов укрупнения и разукрупнения показателей. Предположительные значения этих переменных выводятся методами экспертной оценки, экстраполяции и каузальности.

Методы экстраполяции  основываются на изучении сложившихся в прошлом и настоящем закономерностей функционирования и развития социально-экономической системы и распространении этих закономерностей на будущий период, исходя из того, что в экономической деятельности закономерности достаточно устойчивы в течение некоторого периода времени. Модели экстраполяции имеют ряд преимуществ они используют большую степень укрупнения данных, поэтому особенно продуктивны, когда информации недостаточно или ее трудно получить. В то же время с такой информацией легче ознакомиться, можно быстрее проанализировать, проще отслеживать изменение данных, к тому же создание таких моделей обходится недорого. Однако возникают существенные трудности, связанные с укрупнением данных, в результате которого пользователь теряет большое количество информации, необходимой для корректировки модели в связи с изменением законодательства либо для анализа причин расхождений между проектировками и фактическими поступлениями

В силу этих причин во многих странах стали пользоваться каузальными методами прогнозирования, в частности, сочетанием в налоговом анализе методов регрессии и моделирования. Чаще всего для определения базового (нормативного) объема поступлений используют регрессионные модели, а для оценки последствий принятых или предлагаемых законов — модели микромоделирования, при этом результаты вносятся в базовый прогноз.

На основе данных репрезентативных выборок деклараций о доходах  как физических, так и юридических  лиц, информации об объемах реализации продукции и тому подобных данных модели микромоделирования воспроизводят последствия изменений в существующем (или возможном) налоговом законодательстве. При таком подходе рассчитываются налоговые обязательства каждого плательщика или компании, занесенные в базу данных, и в точности воспроизводятся действия налогоплательщика в части определения размера платежей в бюджет. После расчета дохода на основании информации, содержащейся в каждой декларации, модель обобщает результаты, распространяя их на всех налогоплательщиков в базе данных, чтобы получить итоговые оценки налоговых поступлений.

Следующим методом оценки налоговых  доходов бюджета является метод  построения модели расчета общего равновесия. Данный расчет производится на основе подробной информации, полученной из разных источников, которая сводится в обширную и последовательную базу данных, отражающую движение товаров и услуг в экономическом пространстве.

Главным элементом модели является таблица экономических ресурсов и объема продукции, которая позволяет  распределить потоки товаров и услуг по отраслям, конечным потребителям, государственным организациям и иностранным участникам рынка.

Поскольку данные, вводимые в модель расчета общего равновесия, получены из разных источников, необходимо производить  корректировку модели, чтобы обеспечить воспроизведение поступлений всех видов налогов. Недостатком данного процесса является необходимость использования большого объема информации и средств.

Модели микромоделирования и расчета  общего равновесия используют данные прошлых периодов, которые должны быть экстраполированы для составления прогноза уровня экономической активности.

Таким образом, налоговое планирование как один из этапов бюджетного процесса представляет собой научно обоснованный расчет величины налоговых поступлений бюджета на основе учета и оценки реальной налоговой базы территории.

В настоящее время в России окончательно не сформировались как сама методика расчета налоговых доходов бюджета, так и база данных, необходимая  для достоверного моделирования воздействия различных факторов на объем бюджетных поступлений.