Организация бюджетно-финансового контроля в Республике Беларусь и его развитие

- равенства  прав и законных интересов  всех проверяемых субъектов;

- открытости  информации о включении проверяемых  субъектов в координационный  план контрольной (надзорной)  деятельности на предстоящий  период;

- ответственности  контролирующих (надзорных) органов,  их должностных лиц за нарушение  законодательства при осуществлении  контроля (надзора) [10, с. 10].

Со вступлением  в силу Указа Президента от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» коренным образом изменилась практика организации контрольной  деятельности не только в налоговых  органах, а во всех контролирующих и  надзорных структурах страны. В частности, деятельность санитарных, пожарных и  прочих технических органов, на которые  приходилось до 70% общего числа проверок, также теперь будет включаться в  общие планы. А вот милиция  и прочие силовые структуры будут  по-прежнему действовать по своим  обстоятельствам и законодательству.

В соответствии с данным Указом все плательщики  распределяются по группам риска. Так, всех плательщиков предлагается разделить  на три группы риска:  высокую, среднюю  и низкую.

К высокой  группе риска относятся субъекты хозяйствования, имеющие устойчивый убыток; плательщики, которые два  или более раз в году допустили  несвоевременное представление  расчетов по налогам, а также несвоевременную (неполную) уплату налогов;  плательщики, занимающиеся производством и (или) реализацией подакцизных товаров, осуществляющие деятельность в сфере  игорного бизнеса, осуществляющие оптовую  торговлю древесиной, компьютерами и  периферийными устройствами и др. Проверки для таких субъектов  хозяйствования назначаются не чаще одного раза в течение календарного года, а если по результатам проведенной  плановой проверки нарушений законодательства проверяемым субъектом не установлено, следующая плановая проверка назначается  не ранее чем через два года.

К средней  группе риска относятся субъекты хозяйствования, налоговая нагрузка по которым ниже ее среднего уровня по отрасли или снизилась в  отчетном году; показывающие расходы, максимально приближенные к сумме  доходов; осуществляющие деятельность с драгоценными металлами и камнями; риэлтерскую, аудиторскую деятельность; иную торговую посредническую деятельность, не отнесенную к высокой группе риска  и др. Для таких субъектов хозяйствования проверки назначаются не чаще одного раза в три года, а если по результатам  проведенной плановой проверки нарушений  законодательства проверяемым субъектом  не установлено, следующая плановая проверка назначается не ранее чем  через пять лет.

К низкой группе риска относятся субъекты хозяйствования, не отнесенные к высокой  и средней группам риска. Проверки для них назначаются по мере необходимости, но не чаще одного раза в пять лет [11].

Каждому плательщику сообщат, к какой  группе и почему он отнесен. Но такая  информация будет известна только налоговому органу и плательщику. Если последний  объяснит ситуацию с отдельными показателями (например, снижение налоговой нагрузки или рентабельности) или предъявит  положительное аудиторское заключение, проверка может быть отсрочена. Такие  четкие критерии отнесения субъектов  хозяйствования к группам риска, несомненно упорядочат процесс назначения проверок контролирующими органами.

В 2011 году налоговыми органами в ходе проведения проверок нарушения выявлялись у 70% проверяемых. При этом у большинства из них проступки незначительны: на 3/4 проверенных приходится лишь 1% нарушений. В то же время если 4 года назад в доначисленных суммах 30% составляли налоги, а 70% — штрафные санкции, то сейчас соотношение обратное. Возможно, теперь тяжесть санкций станет еще меньше: согласно п.18 Указа Президента № 510 незначительность некоторых правонарушений позволяет не считать их административными. К сожалению, среди них не оказалось случаев, подпадающих под действие ст.12.1 КоАП (нарушение установленного порядка ведения бухучета), или ст.23.17 (нарушение порядка составления первичных учетных документов). Учитывая сложность законодательства, ошибиться здесь легко, а наказание последует, даже если проступок не привел к недоплате налогов или ущемлению чьих-либо интересов. Утешает лишь, что проверки теперь, за некоторым исключением, должны проводиться только за последние 3 календарных года, а также за истекший период текущего года. Следовательно, меньше станет случаев, когда из-за незначительной недоимки предприятия разоряли пеней, накопившейся за 5-10 лет.

Вдохновляют бизнесменов нормы п.15 Указа, согласно которым проверяемый субъект  признается добросовестно исполняющим  требования законодательства, пока не доказано иное. До сих пор принцип  добросовестности фигурировал у  нас лишь в статьях 2 и 8 ГК в отношении  участников гражданского оборота. Между  тем проверяющие по традиции порой  заведомо настроены на виновность своих  «клиентов» — а за доказательствами дело не станет. Неудивительно, что  весь бухучет у нас ведется  в основном для того, чтобы подтвердить  правильность исчисления налогов. С  другой стороны, исходя из норм ст.100 ХПК, если субъект хозяйствования не согласен с вынесенным постановлением о привлечении  его к административной ответственности, он может обжаловать это решение  сначала в вышестоящий орган, потом в хозяйственный суд. И  в суде уже контролер должен доказывать законность оспариваемого постановления. Но судиться с контролирующими органами субъекты хозяйствования не всегда готовы. Поэтому к новым принципам  еще придется привыкнуть.

Также согласно п.15 Указа Президента № 510 в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта. Впрочем, появлению таких казусов должен препятствовать Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Например, его ст.31 требует, чтобы текст нормативного правового акта излагался лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм. А в случае обнаружения неясностей и различий в содержании нормативного правового акта, а также противоречий в практике его применения согласно ст.70 Закона орган, принявший этот акт, или уполномоченный им орган должны давать официальное толкование этих норм путем принятия соответствующего нормативного правового акта. На практике, к сожалению, непонятных моментов в законодательстве хватает. И если проверяющий и проверяемый разошлись во мнениях, зачастую в компетентный орган направляется запрос. И решение зависит от содержания ответа, который, несмотря на свой частный характер и отсутствие статуса нормативного правового акта, тут же становится прецедентом, на который ориентируются все. Так что потолковать еще придется.

Настораживает руководителей п.19 Указа Президента № 510, дающий контролирующим органам  право при выявлении грубого  нарушения законодательных актов  и постановлений Совмина внести в регистрирующий орган представление  о ликвидации юридического лица, прекращении  деятельности индивидуального предпринимателя. А если хозяйственный суд согласится с таким представлением, то собственник  имущества (учредитель, участник) ликвидированного юридического лица сможет обратиться за госрегистрацией нового бизнеса  лишь через год после ликвидации. По сути, «поражение в правах» грозит любому миноритарному акционеру. Ведь он, согласно ст.13 Закона «О хозяйственных  обществах», тоже признается участником ОАО или ЗАО. Между тем список грубых нарушений достаточно обширен  — они есть, к примеру, в каждом постановлении правительства, регламентирующем лицензирование какого-либо вида деятельности. Например, в розничной торговле таковыми являются несоблюдение режима работы, продажа товаров с истекшим сроком годности, нарушение правил ценообразования  — всего 14 пунктов. Любой из них  при желании может стать поводом  для ликвидации фирмы. Остается надеяться, что этим правом контролирующие, регистрирующие органы и суды не будут злоупотреблять… [10, с. 10].

Сокращения  числа проверок в настоящее время потребовала также Директива № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». Этот документ, подписанный Главой государства 31 декабря 2010 г., обязывает придать контрольной (надзорной) деятельности предупредительный характер, перейти к преимущественному использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений. Для этих целей плановые проверки в отношении субъектов хозяйствования, которые добросовестно исполняют обязательства перед бюджетом и не имеют фактов нарушений законодательства, должны проводиться не чаще одного раза в пять лет.

Важная роль в процессе контроля за финансово-хозяйственной деятельностью организаций отводится ведомственным службам. Они также вносят свой вклад в общее дело. Однако в ходе организации и проведения ведомственного контроля, к сожалению, допускаются серьезные просчеты и упущения. В частности, не всегда соблюдаются требования, которые касаются организации контрольной работы, оформления и качества материалов проверок. Не всегда правильно определяется размер причиненного государству вреда. Случается, что принимаются правильные решения, а контроль за их реализацией отсутствует. Имеют место факты, когда даже по поручениям правоохранительных органов проверки проводятся некачественно. Одна из причин перечисленных недостатков - пробелы в знаниях работников ведомственного контроля. В связи с этим сейчас специалисты Министерства финансов чаще выступают перед ведомственными ревизорами на курсах повышения их квалификации. Кроме того, организуем и проводим семинары-совещания представителей республиканских органов государственного управления с участием специалистов ведомственного контроля.

На основе мониторинга работы ведомственных  контролеров Министерство финансов вырабатывает конкретные предложения  и рекомендации, направленные на повышение  отдачи от их деятельности, снижение числа  нарушений, которые характерны для  подведомственных организаций, повышение  профилактической роли ведомственного контроля. Такие предложения направляем в адрес органов государственного управления, республиканских государственных  и общественных организаций [8, с. 22].

Вышесказанное еще раз подтверждает, что к  одному из немаловажных путей повышения  эффективности бюджетно-финансового  контроля можно отнести и совершенствование  самого законодательства, так как  стабильность законодательства автоматически  приведут и к упрощению осуществления  контроля за его соблюдением.

Итак, по результатам проведенных контрольных мероприятий предъявлено к уплате в бюджет 181,6 млрд. руб., в т.ч. субъектам предпринимательства — 167,5 млрд. руб. Из доначисленных по результатам проверок платежей в бюджет взыскано 177,4 млрд. руб., в т.ч. по результатам проверок субъектов предпринимательства — 164,2 млрд. руб., физических лиц — 13,2 млрд. руб. Взыскание в бюджет сумм доначисленных платежей по результатам проверок по итогам 2011 г. составило 98,5%.

В частности, налоговиками проведено 13 518 внеплановых  тематических оперативных проверок (за исключением проверок по вопросу  выявления фактов незарегистрированной предпринимательской деятельности). Эти мероприятия в целом обеспечили изъятие из теневого оборота ТМЦ  и денежных средств, по предварительной  оценке, на 58 млрд. руб. Обращено в доход государства ТМЦ на 30,5 млрд. руб.

Производство  и оборот подакцизной продукции  всегда были и остаются наиболее доходной сферой бизнеса — и одновременно зоной повышенного риска. Контролирующие органы регулярно находят здесь  множество нарушений, влекущих многомиллионные  штрафы и конфискацию. Не был исключением  и прошедший год: налоговики обнаружили 4627 правонарушений в этой сфере. В  результате проверок, как сообщают в МНС, в 2011 г. из теневого оборота  изъято подакцизной продукции на 6281,3 млн. руб., что в 1,9 раза больше, чем в 2010-м. В доход государства (с учетом остатков, арестованных в прошлых периодах) обращено подакцизной продукции на 4,3 млрд. руб., или 134,2%, выручки от реализации продукции — на 455,3 млн. руб., или 125,3%.

В частности, налоговыми органами республики установлено 572 нарушения в сфере производства и оборота пива солодового, арестовано 28,6 тыс. л пива на 151,9 млн. руб. (темп роста — 112,8%). В доход государства обращено — 26,2 тыс. л на 133,8 млн. руб.

Выявлено 500 нарушений в сфере производства и оборота нефтепродуктов (темп роста  — 101,4%), арестовано — 51,9 тыс. л на 378,6 млн. руб. (темп роста — 161,1%). В доход государства обращено 46,5 тыс. л нефтепродуктов (с учетом остатков прошлых лет) на 242,2 млн. руб., темп роста — 109,6%.

В сфере  производства и оборота табачных изделий установлено 1386 нарушений (103,4% к 2010 г.), арестовано — 36,6 млн. штук на 4,1 млрд. руб. (в 5,2 раза больше, чем год назад). В доход государства обращено 23,8 млн. штук на 2,6 млрд. руб. (темп роста — 400,1%). В сфере производства и оборота алкогольной и иной спиртосодержащей продукции в 2011 г. установлено 2117 нарушений (на 12,2% больше, чем годом ранее), арестовано 49,3 тыс. л указанной продукции на 1623,2 млн. руб. В доход государства обращено 44 тыс. л (с учетом остатков прошлых лет) на 1,3 млрд. руб. За нарушения порядка маркировки контрольными (идентификационными) знаками в 2011 г. арестовано ТМЦ на 3,4 млрд. руб., обращено в доход государства на 3 млрд. руб., что на 46,7% меньше, чем за 2010 г.

Впрочем, помимо подакцизных товаров, повышенные риски таятся и в других товарах. Так, по итогам 978 проверок субъектов  хозяйствования, торгующих радио-теле-видеоаппаратурой, древесиной и продуктами ее обработки, компьютерами и периферийными устройствами, к уплате предъявлено 15,9 млрд. руб., а арестовано товарно-материальных ценностей на сумму 1,7 млрд. руб., по итогам 1799 проверок торговцев автомобильными деталями, узлами и принадлежностями для автомобилей — 14,4 и 1,3 млрд. руб. соответственно, по итогам 1847 проверок торговцев стройматериалами и санитарно-техническим оборудованием — 36,5 и 107,5 млрд. руб. Субъектам предпринимательской деятельности, осуществляющим международные автомобильные перевозки (1051 проверка), а также строительство (2178 проверок) придется доплатить в казну соответственно 6,3 и 65,1 млрд. руб.