Основные принципы построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему  регулирующие доходы из бюджета другого  уровня» // 2.

Как видим, формулировки, содержащие многочисленные «либо», фактически означают, что вышестоящие органы власти (именно они распоряжаются нормативами  отчислений в нижестоящие бюджеты) могут устанавливать их произвольно. Юридическая состоятельность такого положения не вызывает сомнений -- органы власти передают нижестоящим органам  или органам местного самоуправления собственные источники доходов. Проблема заключается в том, что  муниципальные и региональные власти имеют весьма ограниченные собственные  источники, не позволяющие им осуществлять приемлемое финансирование расходов.

Таким образом, фактическое  положение дел в реализации принципа самостоятельности можно охарактеризовать несколькими тезисами:

-- доля собственных источников  доходов муниципальных и региональных  бюджетов в их общем объеме систематически снижается;

-- растет уровень централизации бюджетной системы;

-- повышается зависимость  бюджетов нижестоящих уровней  бюджетной системы от решений федеральных органов власти.

Резюмируя изложенное, заметим, что Бюджетный кодекс не раскрывает глубинных основ бюджетной системы, а фиксирует некоторые поверхностные атрибуты ее организации.

На самом деле принципы единства и самостоятельности являются базовыми для построения бюджетной  системы федеративного государства, которое по своей сути содержит внутреннее противоречие. С одной стороны, субъекты заинтересованы в самостоятельности  и стремятся укрепить ее за счет внешнего дополнения, необходимого для  реализации имеющегося потенциала и  его развития (это дополнение может  иметь разнообразные формы и  может быть представлено политическими, финансовыми, информационными и  другими ресурсами). С другой стороны, эффект дополнения приводит к увеличению потенциала составляющих подсистем  и, следовательно, делает его на определенном этапе ненужным. Субъекты в этом случае стремятся к полной самостоятельности. Внешнее проявление данного противоречия выражается в одновременном стремлении субъектов (подсистем) к самостоятельному распоряжению ресурсами, включая и  часть, перераспределяемую в централизованном порядке. Это ослабляет интеграционные связи и, соответственно, снижает  дополняющий эффект, который зависит  от степени интеграции с другими  элементами системы, прежде всего -- с центром.

Природа федеративного государства  проявляется в построении его  бюджетной системы на основе названных  принципов (единства и самостоятельности). Они должны реализовываться таким  образом, чтобы система устойчиво  функционировала и развивалась. О сложности достижения данного  условия свидетельствует современная  практика. Характеризуя ее, укажем, прежде всего, на усиливающуюся экономическую  и социальную дифференциацию регионов, ограничивающую самостоятельность  значительного числа субъектов  межбюджетных отношений и ослабляющих  саму систему.

 

В результате, для современной  России характерна весьма высокая нарастающая  дифференциация регионов и муниципальных  образований по бюджетной обеспеченности и иным параметрам социально-экономического развития. Причем, если последнее не всегда зависит непосредственно  от бюджетного устройства, то кардинальные различия в бюджетной обеспеченности прямо вытекают из него.

Модель бюджетного федерализма  в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной  власти, базирующийся на:

а) законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;

б) правовом разграничении  доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

в) функционировании механизма финансового выравнивания.

В целях анализа основных тенденций в области отношений  между бюджетами различных уровней  рассмотрим структуру доходов и  расходов консолидированного бюджета  Российской Федерации и ее динамику в 2005-2007г.г. // Приложение Б.

Доходы консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  в период с 2005 по 2008 год выросли  с 2 997 559 до 6 198 775,0 млн. рублей, а расходы  с 2 940 427 до 6 253 147,0 млн. рублей. Прирост  расходов в консолидированном бюджете  субъектов Российской Федерации  в 2008 году превышает прирост доходов, что свидетельствует о недостатке средств в региональных и местных  бюджетах для исполнения своих расходных полномочий // Приложение Б.

Доля налоговых доходов  федерального бюджета в консолидированном  бюджете страны уменьшилась с 63,1% в 2005 году до 61, 6% в 2007 году, тем не менее  на основании этих данных можно сделать  вывод о значительной централизации  финансовых ресурсов в федеральном  бюджете в ущерб бюджетам субъектов  Федерации, что может привести к  нарушению региональной автономии  и уменьшить положительный эффект от бюджетной децентрализации // Приложение В.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам  Российской Федерации являются одним  из основных элементов системы межбюджетных отношений. Их доля в 2006-2008 г.г. составляет более 30% всех расходов федерального бюджета, в то время как в 2005 году их доля составляла 24,3% // Приложение Г.

Рассмотрим совокупный объем  финансовой помощи из федерального бюджета  в 2005-2008 годах // Приложение Д.

В исследуемый период наблюдается  рост объёма межбюджетных трансфертов  субъектам Российской Федерации, так  в 2006 году увеличился по сравнению с  предыдущим годом на 15%, в 2007 - на 28,8%, а в 2008 году - на 23,7%.

 

Анализ структуры межбюджетных трансфертов показывает, что наибольшую долю в структуре межбюджетных трансфертов  в 2005-2008г.г. занимают трансферты внебюджетным фондам. Их доля колеблется от 60,9% до 56,6%.

Финансовая помощь бюджетам других уровней направленная на выравнивание межбюджетных различий в 2005-2008 г.г. изменяется в пределах от 28,8 до 26,0% // Приложение Е.

Согласно изменениям, внесенным  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  на основании Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный  кодекс Российской Федерации в части  регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с  бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных  актов Российской Федерации» от 26.04.2007 N 63-ФЗ структура раздела «Межбюджетные  трансферты» имеет вид // Приложение Ё.

Так же как и 2005-2007г.г., наибольшую долю в структуре межбюджетных трансфертов  занимают трансферты внебюджетных фондов - 59,4%. Финансовая помощь бюджетам субъектов  Российской Федерации подразделяется на 2 раздела, дотации и субсидии бюджетам субъектов РФ, их общая  доля составляет 30,4%, что больше чем  в 2007 году на 2,6% // Приложение Ё.

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации, его  основная цель - выравнивание бюджетной  обеспеченности. В 2005 году он составлял 53% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, в 2006 году - 61%, а в 2007 - 51%. Прирост объёма Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации  в 2006 году к предыдущему году составил 20,2% а в 2007 году - 15,9% // Приложение Ж.

Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный  фонд компенсаций (ФФК). Средства этого  фонда выделяются в виде целевых  субвенций на финансирование отдельных  полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. Объем  ФФК в 2006 году превышает размеры  Фонда в 2005 году в 2,3 раза, а в 2007 году по сравнению с 2006 годом более  чем в 2 раза // Приложение Ж. Отсюда можно  сделать вывод, что за рассматриваемый  период было делегировано на региональный уровень власти значительная доля федеральных  полномочий. В то же время субвенции  из Фонда компенсаций не стимулируют  реципиентов к развитию собственной  экономики и социальной сферы; устойчивый и значительный процент субвенций  в региональном бюджете - это прямой путь к иждивенчеству.

Ещё одним механизмом межбюджетного  регулирования является Федеральный  фонд регионального развития (ФФРР). Средства этого фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и  социальной инфраструктурой. Прирост  в 2007 году по сравнению с предыдущим составил 138% // Приложение Ж.

 

Важным инструментом поддержки  региональных бюджетов является Федеральный  фонд софинансирования социальных расходов. Объем Фонда на 2007 год составил 35 621, 2 млн. рублей, что на 36,1 % превышает  уровень текущего года, в то время  как Объем Фонда в 2006 году к  уровню 2005 года увеличился всего на 3,5% // Приложение Ж. Главной целью  Фонда софинансирования является поддержка  бюджетов субъектов Федерации в  форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач.

Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим  бюджетом. Его объем в 2006 году увеличился по сравнению с предыдущим годом  на 135,4%, а в 2007 на 39,3% // Приложение Ж.

На основании проведённого анализа можно сформулировать следующие выводы:

1. В настоящее время  осуществлено законодательное разграничение  налоговых полномочий и доходных  источников за бюджетами разных  уровней. Однако при этом остаются  нереализованными такие важнейшие  принципы межбюджетных отношений,  как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов  и расходов бюджета, и принцип  бюджетной самостоятельности. Основные  доходы концентрируются на федеральном  уровне. При этом снизилась финансовая  база местных бюджетов. Осталось  всего 3 региональных налога (транспортный  налог, налог на имущество организаций  и игорный бизнес) и 2 местных  налога (земельный и налог на  имущество физических лиц). Это  притом, что расходные полномочия  местных бюджетов в соответствии  с последними законодательными  изменениями расширились. Эти  изменения еще более усугубили  несбалансированность местных бюджетов. Такой тип распределения налоговых  доходов по уровням бюджетной  системы, когда основная часть  доходов концентрируется на федеральном  уровне, в принципе не стимулирует  региональные и местные органы  власти на развитие собственной  налоговой базы, на долгосрочное  решение социально-экономических  проблем территории. Кроме того, можно отметить низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы - федеральные мандаты, большая часть которых не имеет финансового обеспечения.

В результате органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности  обеспечить сбалансированность своих  бюджетов и вынуждены проводить  политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) просроченную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют  стимулы к проведению ответственной  бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и  реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной  сферы, привлечению инвестиций в  общественную инфраструктуру.

2. Сложившаяся модель  распределения налоговых доходов  по уровням бюджетной системы  предполагает особую значимость  различных видов финансовой помощи  вышестоящих бюджетов нижестоящим.  В настоящее время межбюджетные  трансферты концентрируются в  5 фондах, которые формируются и  распределяются на основе нормативных  документов Правительства РФ. Тем  не менее, часть трансфертов  выделялась и выделяется вне  рамок этих фондов. Таким образом,  нарушается принцип единства  системы федеральной финансовой поддержки.

Особенно остро эта  проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. До настоящего времени отсутствует единый для  всех регионов порядок распределения  средств из Фонда регионального  развития, а также процедура и  критерии отбора получателей этих средств.

Существующая модель распределения  межбюджетных трансфертов (как и  модель межбюджетных отношений в  целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать  экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой  системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании  собственных возможностей, но ориентированы  на иждивенческую модель поведения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Подводя итоги работы, следует  отметить, что в настоящее время  остается актуальной проблема выбора модели бюджетного устройства и совершенствование  межбюджетных отношений как для  стран с развитой рыночной экономикой, так и для недавно начавших рыночные преобразования. Для России изучение опыта стран, где механизм бюджетного регулирования давно  сложился, а также стран, лишь недавно  прошедших сложный путь бюджетных  преобразований, учёт их ошибок в этом процессе, может оказать помощь в  решении данной сложной и многогранной проблемы.