Планирование доходов регионального бюджета (на примере Ростовской области)

3.3. Унификация Налогового паспорта  региона Заключение

Список использованных литературных источников Приложения

Диссертация содержит 197страниц машинописного текста, в том числе 35 таблиц, 7 рисунков, списка использованных литературных источников, насчитывающего 155 наименований.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

1. В теоретическом аспекте обоснована  целесообразность использования  понятия «налоговый потенциал»  в двух аспектах: а) в качестве  абстрактной финансовой категории  как суммы налоговых доходов, возможных к получению, и величины  вновь созданной стоимости при  эффективной системе налогообложения  через определение конечного  источника уплаты налогов и  оптимальной доли налогового  изъятия; б) как элемента расчета  финансовой основы для реализации  межбюджетных отношений.

Формирование и исполнение бюджетов всех уровней в настоящее время происходят в условиях кардинальных реформ всего бюджетного процесса. Для бюджетного устройства Российской Федерации как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество территориальных образований, неодинаковых по площади своей территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, особую значимость получает выравнивающая функция федерального бюджета. При этом федеральный центр имеет возможность воздействовать на социально-экономическое развитие регионов, добиваясь выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, и реализовывать иные цели в рамках национальной экономической политики с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам. Расчет объема финансовой помощи конкретному региону должен производиться с учетом показателей потенциальных налоговых доходов и нормативных расходных потребностей, так как сложившаяся практика выделения трансфертов региональным бюджетам приводит к неоправданному варьированию налоговыми ставками в рамках региональной юрисдикции и завышению региональных бюджетных расходов.

Понятие «налоговый потенциал» - не столь часто встречающееся понятие в экономической литературе. Налоговый и Бюджетный кодексы РФ тоже не дают определения понятию «налоговый потенциал», а лишь упоминают о нем. Ряд авторов под «налоговым потенциалом» понимают максимально возможную сумму поступлений налогов в условиях действующего законодательства или

максимальную сумму начислений этих налогов1. С эти трудно согласиться, так как данная оценка не отвечает требованиям обеспечения воспроизводственного процесса. Цели применения понятия «налоговый потенциал» гораздо шире.

Налоговый потенциал можно исследовать с разных позиций, исходя из сложившихся условий, и его параметры не должны отождествляться с максимальной величиной.

В отечественной литературе налоговый потенциал чаще всего связывается с решением проблем объективной оценки уровня необходимой финансовой помощи регионам. В соответствии с этим, традиционно сложилось понимание налогового потенциала как максимальной суммы налоговых доходов бюджета при существующем составе и структуре налоговых баз по различным налогам согласно действующему законодательству в определенный момент времени. Такая трактовка налогового потенциала, по нашему мнению, отражает его фактическое состояние без учета перспектив его развития, т.е. не определяет потенциальные возможности наращивания налоговой базы в регионе.

В этой связи в диссертации рассмотрено понятие налогового потенциала в двух аспектах: в качестве абстрактной финансовой категории и как элемента расчета финансовой основы межбюджетных отношений.

Рассматривая налоговый потенциал как финансовую категорию с позиций экономики в целом, необходимо четко разграничивать объект и источник налогообложения. Чаще всего непонимание этого момента приводит к разногласиям в определениях налогового потенциала. По нашему мнению, в основе определения налогового потенциала должно лежать представление о конечном источнике налогообложения.

Принципиально важным моментом в понимании сущности налогового потенциала как финансовой категории является определение конечного источника налогообложения и доли налогового изъятия. С учетом этого положения налоговый потенциал необходимо рассматривать, по нашему мнению, как сум-

1 Например, см. Яковлев А. Почему  в России возможен безрисковый  уход от налогов? //Вопросы экономики. -2000.-№11.

му налоговых доходов, возможных к получению с величины вновь созданной стоимости в условиях эффективной системы налогообложения, адекватной социально-экономической динамике в регионе. Под эффективной системой налогообложения в данном контексте понимается такой уровень налогового изъятия, при котором возможно расширенное воспроизводство в регионе и улучшение качества жизни граждан.

2. Аргументирована целесообразность  пересмотра методологии расчета  индекса налогового потенциала, основанной на фактических поступлениях  налоговых доходов без учета  сумм недоимки в разрезе уровней  бюджетной системы, применение которой  способствует ограничению возможностей  регионов-реципиентов к более  объективному учету собственного  налогового потенциала.

В диссертации обосновано, что у государства с многоуровневым устройством бюджетной системы возникает проблема обеспечения равных возможностей административно-территориальным образованиям по пользованию государственными услугами. Для того чтобы финансовая помощь носила объективный характер и стимулировала усилия получателей, необходимо уточнить доходную базу для определения размера финансовой помощи на основе показателей налогового потенциала.

Методика оценки налогового потенциала и распределение финансовой помощи не должны создавать стимулы для выбора региональными властями определенных стратегий поведения в отношении формируемого уровня налогообложения и бюджетных расходов. Следовательно, достоверная оценка налогового потенциала региона позволит получить необходимую информацию о доходах территорий, а также о помощи из федерального бюджета.

Анализ российского и зарубежного опыта позволил рассмотреть основные подходы к оценке налогового потенциала, используемые в бюджетной практике: во-первых, это оценка регионального налогового потенциала на основе метода репрезентативной налоговой системы (РНС) и, во-вторых, использование макроэкономических показателей для оценки возможностей субнацио-

нальных властей по мобилизации налоговых доходов в собственные бюджеты. В рамках перечисленных методов возможны дополнительные вариации.

Вместе с тем, как подтверждают данные проведенного в диссертационном исследовании анализа, несмотря на то, что методы на основе РНС позволяют достаточно достоверно и объективно оценить налоговый потенциал региона, они вызывают значительные трудности, связанные с использованием большого объема данных.

Так, применение метода РНС предполагает определение всех статей доходов бюджета, построение единой классификации статей доходов регионов, определение состава стандартной (нормативной) налоговой базы и репрезентативной (средней) ставки налогообложения, а также расчет налогового потенциала региона. Однако необходимо отметить, что страны, использующие при оценке налогового потенциала рассматриваемый метод, в частности, США, Канада, Германия и Швейцария, отличаются высоким уровнем бюджетной и налоговой самостоятельности регионов, в отличие от нашей страны. В связи с этим применение вышеописанного метода оценки налогового потенциала в России представляется проблематичным. Апробирование подобного метода в российских условиях в 1994-1998 годах не оправдало себя. Массовое уклонение от уплаты налогов, высокая доля теневой экономики (до 40% по данным МВД), нестабильность и противоречивость налогового законодательства, зависимость налоговых органов и организаций от региональных администраций в рассматриваемый период и другие негативные факторы не позволили обеспечить требуемую объективность, прозрачность.

К тому же, как уже отмечалось, налоговые усилия регионов различаются в пределах полномочий региональных властей по установлению ставок, уровню собираемости налогов, а не вследствие различий в структуре экономической деятельности региона.

Оценка налогового потенциала по макроэкономическим показателям основывается на косвенной оценке потенциальных налоговых обязательств налогоплательщиков региона. Подобный подход рассматривает оценку налоговой

базы как производную от одного или нескольких макроэкономических показателей, характеризующих конечный доход в регионе. Таким образом, оценка налогового потенциала с применением данного метода базируется на том, что все налоговые платежи, несмотря на используемую базу налогообложения, в конечном итоге выплачиваются из доходов налогоплательщиков.

Метод оценки налогового потенциала на базе макроэкономических показателей основан, в противоположность методу РНС, на оценке способности региональных властей мобилизовать налоговые доходы, исходя из способности налогоплательщиков уплачивать определенные суммы налогов, исчисленных на основании средней доли налоговых изъятий в конечном доходе на территории регионов. Оценка налогового потенциала регионов на основе валового регионального продукта имеет определенные недостатки (табл. 1), тем не менее этот метод достаточно полно характеризует состояние экономики региона и отражает основные налогооблагаемые ресурсы территории. Показатель полученного (располагаемого) дохода может использоваться для оценки налогового потенциала территории с определенными ограничениями. Показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов способен дать лишь приблизительную оценку налогового потенциала территории.

Таблица 1.

Преимущества и недостатки использования методов оценки

налогового потенциала.

Метод Достоинства метода Недостатки метода

Метод репрезентативной налоговой системы Позволяет более точно оценить налоговую базу по каждому из основных налоговых источников с учетом особенностей взимания данных налогов и налоговых ставок. Используются данные, позволяющие выделить экспортируемое налоговое бремя из общей суммы налога Высокая трудоемкость. Не позволяет учитывать все источники доходов региональных бюджетов. Региональные власти могут оказывать прямое влияние на величину показателей, используемых в расчетах налогового потенциала

Метод с использованием регрессионных моделей Небольшая трудоемкость, значительная объективность. Позволяет выявить факторную зависимость от фактических поступлений и сложившейся налоговой базы Выбор показателя для расчета неоднозначен, что усложняет его применение на региональном уровне

Метод, основанный на использовании форм налоговой отчетности Оценки этого показателя могут быть применены для любого региона и муниципального образования, так как все данные для расчетов используются из налоговой отчетности Низкая достоверность результатов и неточность оценок прогнозных показателей

Оценка на основании валового регионального продукта Учитывает доходы резидентов и нерезидентов. Наилучшим образом характеризует уровень экономической активности в регионе. Снижает риск создания стимулов для выбора стратегии поведения региональных властей, направленной на рост объема финансовой помощи регионам из федерального бюджета Не учитывает неравенство налоговых баз и ставок налогообложения в различных регионах. Не в состоянии полностью учесть экспорт налогового бремени

Метод оценки с использованием индекса налогового потенциала Достаточно высокая степень достоверности Применение усредненных показателей для видов экономической деятельности субъектов экономики. Отсутствие учета объема предоставленных федеральных льгот по региональным и местным налогам и изменения налогового и бюджетного законодательства

Метод, основанный на фактических поступлениях налоговых платежей Простота применения. Возможность использования при анализе и планировании налоговых поступлений в регионе Ограниченность расчетов за счет небольшого количества используемых параметров

Перечисленные выше проблемы достоверной оценки налогового потенциала региона создают объективную необходимость пересмотра методологии расчета индекса налогового потенциала с учетом специфики отдельного региона и основ налогового планирования. К тому же при обосновании величины налогового потенциала в регионе необходимо учитывать:

- во-первых, значительное влияние  региональных органов власти  на доходные возможности, при  котором данные о фактических  налоговых доходах не могут  использоваться для сравнения  бюджетной обеспеченности субъектов  Федерации в рамках выравнивания  бюджетной обеспеченности;

- во-вторых, сокрытие или занижение  региональными органами власти