Понятие и сущность бюджетной устойчивости (на примере субъектов РФ)

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время особое внимание уделяется различным показателям оценки деятельности субъектов РФ, проводится мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ, осуществляется оценка кредитоспособности и финансовой устойчивости субъектов РФ.

Устойчивость бюджета имеет огромное значение в практике бюджетной работы: в современных условиях необходимо правильно оценивать финансово-экономическое (в том числе бюджетное) положение конкретных территориальных образований и на этой основе строить обоснованную бюджетную политику.

Анализ устойчивости бюджета нужен инвесторам, чтобы реально оценивать риск вложений капитала в те или другие территориальные образования.

Устойчивость бюджета должна также учитываться и в процессе вынесения решения о несостоятельности субъекта власти дальше руководить экономикой и социальной сферой того или иного территориального образования и принятия мер ответственности к руководителям такого региона или муниципального образования.

Объектом исследования данной работы понимание сущности бюджетной устойчивости субъекта РФ, а также рассмотрены основные методы ее оценки.

1. Понятие и сущность бюджетной устойчивости (на примере субъектов РФ)

Повышение качества управления общественными финансами является одним из приоритетов экономической политики Российской Федерации на современном этапе. Цель и основные направления реформы общественных финансов определены Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а также разработанными с учетом ее положений аналогичными программами, утвержденными на региональном и муниципальном уровнях [2; 8]. В качестве одной из важнейших предпосылок преобразований, направленных на обеспечение высокого качества управления общественными финансами, в научной литературе рассматривается долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов бюджетной системы [1; 5]. Несмотря на наличие широкого круга работ, посвященных проблематике бюджетной устойчивости, единый методологический подход к ее определению и оценке не выработан. Системное правовое регулирование данного вопроса также отсутствует.

В законодательных актах не дается понятия бюджетной устойчивости, однако анализ утвержденных Бюджетным кодексом РФ требований к состоянию региональных и местных бюджетов позволяет сделать вывод, что их соблюдение трактуется как основа обеспечения бюджетной устойчивости. В научных исследованиях бюджетная устойчивость рассматривается с нескольких позиций.

Наиболее распространенным научным подходом является понимание бюджетной устойчивости как состояния бюджета, при котором обеспечиваются нормальное функционирование хозяйственной системы соответствующего публично-правового образования, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансового обеспечения предусмотренных законом о бюджете обязательств [6; 10].

Ученые-экономисты, разделяющие данный подход, рассматривают бюджетную устойчивость как комплексную характеристику, зависящую от широкого круга внутренних и внешних факторов. Кроме того, имеют место более узкие подходы, акцентирующие внимание на одной из составляющих бюджетной устойчивости. В ряде научных работ бюджетная устойчивость связывается с самостоятельностью (автономностью) бюджета, оцениваемой долей налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов бюджета [2].

Согласно другой позиции, бюджетная устойчивость трактуется как способность общественных финансов, центральным звеном которых является бюджет, адаптироваться к изменениям внутренней и внешней среды. Это достигается благодаря проведению обоснованной бюджетно-финансовой политики в области доходов, расходов и государственного (муниципального) долга [6].

Акцент на влияние управленческого аспекта на уровень бюджетной устойчивости характерен и для подхода С.М. Каратаева, определяющего бюджетную устойчивость как «осуществление деятельности по управлению бюджетом и другими финансовыми потоками региона, при котором орган государственной власти в течение длительного времени обладает возможностью формировать, распределять и использовать финансовые ресурсы через бюджет для осуществления своих полномочий, а также для финансирования развития региона»[3].

Учет фактора управленческого воздействия в исследовании бюджетной устойчивости представляется вполне закономерным, так как именно результативность и обоснованность мер финансово-бюджетной политики, качество организации бюджетного процесса являются необходимыми предпосылками достижения устойчивого состояния бюджета. Вместе с тем корректность рассмотрения бюджетной устойчивости в качестве понятия, учитывающего результаты деятельности органов управления, вызывает дискуссию ввиду противоречия общепринятым методологическим представлениям об устойчивости как свойстве системы — ее способности сохранять текущее состояние при наличии внешнего воздействия. С учетом специфики экономических систем понятие «бюджетная устойчивость» требует уточнений.

Во-первых, состояние экономической системы в каждый конкретный момент времени может отличаться от оптимального.

Во-вторых, динамичный характер развития экономической системы предопределяет нецелесообразность и невозможность сохранения неизменных параметров на протяжении относительно продолжительного периода.

В-третьих, объективные законы экономического развития обусловливают необходимость постоянного повышения эффективности функционирования системы в целях наиболее полного удовлетворения экономических потребностей общества. Применительно к системе общественных финансов это означает реализацию задачи по наиболее полному удовлетворению потребности населения и субъектов хозяйствования в общественных благах.

С учетом изложенного выше бюджетная устойчивость может быть определена как интегральная характеристика состояния бюджета субъекта Федерации, при котором обеспечивается возможность своевременного и полного исполнения расходных обязательств региона в условиях динамично развивающейся внешней среды, в том числе и негативного характера, в рамках краткосрочного, текущего (годового) и среднесрочного периодов. Поскольку бюджет субъекта Федерации является лишь частью сложной системы общественных финансов, на его состояние (в том числе и на устойчивость) влияют внешние и внутренние факторы. В составе внешних факторов могут быть выделены как факторы, связанные с общественными финансами, так и факторы общеэкономического, социального, политического и иного характера. Внутренние факторы связаны с обоснованностью проведения бюджетной политики правительством соответствующего региона, качеством финансового менеджмента участников бюджетного процесса.

Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а также рядом аналогичных программ субъектов РФ (например, Хабаровского края) обоснованная и эффективная бюджетная политика рассматривается в качестве основы обеспечения долгосрочной бюджетной устойчивости. Принципы ответственной и обоснованной бюджетной политики, определенные региональными программами, в значительной мере дублируют положения Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года Например, в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года, утвержденной постановлением правительства Хабаровского края от 24 августа 2011 года № 280-пр, установлены следующие принципы ответственной бюджетной политики, направленной на укрепление долгосрочной бюджетной устойчивости:

– консервативность и надежность экономических прогнозов, положенных в основу бюджетного планирования;

– учет долгосрочных прогнозов социально-экономического развития края при формировании краевого бюджета;

– развитие собственной доходной базы и создание стимулов для органов местного самоуправления с целью увеличения поступлений в местные бюджеты;

– безусловное исполнение действующих обязательств;

– обеспечение оптимального уровня дефицита краевого бюджета и государственного долга края;

– принятие новых расходных обязательств на основе использования процедур конкурсного распределения бюджетных ассигнований с учетом оценки их эффективности;

– переход к составлению и утверждению краевого бюджета на трехлетний период (с 2013 года) [9].

Среди основных мер, направленных на обеспечение долгосрочной бюджетной устойчивости Хабаровского края, этим же постановлением правительства края определены формализация порядка принятия решений по введению новых расходных обязательств; совершенствование организации кассового прогнозирования; недопущение просроченной кредиторской задолженности; оптимизация объема государственного долга края и муниципального долга муниципальных образований края. Помимо мер, непосредственно осуществляемых в рамках бюджетной политики, предусматриваются направления общеэкономического характера, в частности привлечение инвестиций в экономику Хабаровского края, что должно способствовать укреплению доходной базы краевого бюджета.

Несмотря на то что многими экономистами признается значимость бюджетной политики и качества финансового менеджмента участников бюджетного процесса для обеспечения бюджетной устойчивости, а также влияние на ее уровень широкого круга факторов, в существующих методиках ее количественной оценки [1; 4] данные аспекты учтены не в полной мере.

Полагаем, что подобный подход, в рамках которого уровень бюджетной устойчивости связывается главным образом с уровнем налоговых и неналоговых доходов, показателями долговой нагрузки и сбалансированности бюджета, является излишне узким. Использование данного подхода не отражает динамичного характера бюджетного процесса, экономическое назначение которого раскрывается в движении бюджетных потоков. Их баланс (в том числе с позиций внутригодовой структуры поступлений в бюджет и выплат из него) в значительной мере определяет достаточность бюджетных средств для нормального финансового обеспечения задач и функций органов власти в краткосрочном (менее года) и годовом периоде. Помимо этого, использование традиционного перечня показателей бюджетной устойчивости не позволяет объяснить ряд тенденций в области исполнения региональных бюджетов, в частности ухудшение состояния региональных бюджетов, в доходах которых высока доля поступлений по налогу на прибыль организаций, в условиях неустойчивой конъюнктуры экономики.

Для целей количественной и качественной оценки бюджетной устойчивости определенное значение имеет ее классификация. В то время как в теории экономического анализа (в первую очередь в части корпоративных финансов) достаточно подробно исследуется множество видов финансовой устойчивости, применительно к бюджетной устойчивости ученые-экономисты ограничивают область анализа двумя ее видами — текущей и перспективной (долгосрочной) устойчивостью. При этом перспективная (долгосрочная) бюджетная устойчивость, как правило, оценивается с помощью качественных характеристик и не носит формализованного характера. В силу этого затруднено проведение анализа изменения уровня перспективной устойчивости в динамике или в сравнении с состоянием других регионов.

В целях преодоления указанных недостатков и ограничений при оценке бюджетной устойчивости и расширении ее аналитических возможностей предлагается, во-первых, выделять три вида бюджетной устойчивости, во-вторых, расширить перечень показателей оценки текущей бюджетной устойчивости, в-третьих, наряду с качественным проводить количественный (коэффициентный) анализ перспективной бюджетной устойчивости.

Рассмотрим более подробно первое и второе направления. В рамках первого из них предложено выделять оперативную, текущую и перспективную бюджетную устойчивость. В основу деления положен критерий «период, на который проводится анализ». Оценка каждого из видов устойчивости имеет свои цели и особенности в выборе показателей для расчета коэффициентов. Так, текущая бюджетная устойчивость оценивается на основе данных годового отчета об исполнении бюджета (либо плановых данных, утвержденных законом о бюджете на очередной год, или использованных при расчете его параметров). Оценка оперативной бюджетной устойчивости осуществляется на основе показателей истекшего месяца и прогнозных данных на очередной месяц с учетом оперативной бюджетной отчетности.

Для анализа перспективной бюджетной устойчивости наряду с показателями бюджетной отчетности используются прогнозные параметры развития экономики субъекта РФ в среднесрочном периоде.

Второе направление касается дополнения стандартных показателей оценки текущей бюджетной устойчивости новыми индикаторами. При этом введение новых показателей оценки текущей бюджетной устойчивости не означает отказа от традиционных индикаторов, а дополняет существующий инструментарий анализа. Целесообразность расширения перечня стандартных показателей обусловлена тем, что их расчет и интерпретация позволяют проанализировать актуальные проблемы бюджетной устойчивости субъектов РФ, оценить и учесть влияние структуры налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ, рисков, связанных с ее особенностями, и динамику внутригодового исполнения бюджетов субъектов РФ.