Понятие и сущность бюджетной устойчивости (на примере субъектов РФ)

Для уточнения величины бюджетной устойчивости предлагается оценивать состояние следующих показателей:

– коэффициент зависимости доходной базы бюджета от источников с повышенным уровнем риска;

– коэффициент зависимости доходной базы бюджета от поступлений по налогу на прибыль организаций, плательщики которого формируют финансовый результат за пределами данного субъекта РФ;

– коэффициент ликвидности.

Интерпретация коэффициента зависимости доходной базы бюджета от источников с повышенным уровнем риска следующая: чем выше доля доходов бюджета с повышенным уровнем риска в общем объеме его доходов, тем ниже уровень бюджетной устойчивости. В целях расчета коэффициента зависимости доходной базы бюджета от источников с повышенным уровнем риска определяется уровень риска по налоговым и неналоговым доходам бюджета субъекта РФ. Оценка проводится на основе использования математических или экспертных методов либо их сочетания. Учет показателя зависимости доходной базы бюджета от поступлений по налогу на прибыль организаций, плательщики которого формируют финансовый результат за пределами данного субъекта РФ, обусловлен двумя обстоятельствами.

Во-первых, ролью поступлений по налогу на прибыль организаций в формировании доходов бюджетов субъектов РФ, в первую очередь характеризуемых значительным экономическим и финансовым потенциалом и благоприятными тенденциями социально-экономического развития.

Во-вторых, особенностями условий расчета суммы налога на прибыль организаций хозяйствующими субъектами, зарегистрированными за пределами субъекта РФ. Воздействие фактора неопределенности в отношении доходов от указанного источника выше, чем по доходам, формируемым за счет уплаты налога организациями, зарегистрированными в конкретном субъекте РФ. Динамика их поступления менее предсказуема, в том числе из-за значительной вероятности изменения экономической политики организации. Включение в состав показателей текущей бюджетной устойчивости коэффициента ликвидности связано с проблемой неравномерности (асинхронности) поступлений в бюджет и выплат из бюджета, что влечет возникновение кассовых разрывов в одни периоды и избыточных остатков на счете бюджета в другие, а также с риском отсутствия достаточных средств на счете бюджета в начале финансового года. Особенности динамики поступления налоговых и неналоговых доходов обусловливают их минимальный уровень в январе, в частности во второй декаде. В этих условиях необходимо обеспечить определенный резерв средств, позволяющий своевременно и в полном объеме исполнять расходные обязательства.

Следует отметить, что остатки на счете бюджета, с одной стороны, гарантируют финансовое обеспечение расходных обязательств независимо от динамики поступлений в текущем периоде, с другой - характеризуют низкую эффективность и рациональность использования бюджетных средств, что может привести к снижению бюджетной устойчивости в долгосрочной перспективе. Это связано с тем, что неэффективная бюджетная политика текущего периода не формирует основу для стабильного функционирования общественных финансов в будущем.

В табл. 1 представлен перечень стандартных и введенных нами показателей оценки текущей бюджетной устойчивости. Не меньшую теоретическую и практическую значимость представляет оценка интегральной текущей бюджетной устойчивости. В авторской методике данная задача решается посредством использования балльного метода, позволяющего нивелировать различную направленность частных показателей. В соответствие каждому возможному диапазону значений устанавливается балл по шкале от 1 до 4.

Выбор шкалы, включающей 4 балла, позволяет дать более глубокую оценку состояния бюджета по сравнению с той, которую дает применение агрегированного подхода (предусматривающего оценку по 2- или 3-балльной шкале). Подобный подход позволил обозначить границы между высоким и умеренным, умеренным и нестабильным, нестабильным и низким уровнями текущей бюджетной устойчивости. Это создает предпосылки для своевременного выявления проблем и рисков, влекущих снижение устойчивости, и выработки мер по предотвращению негативной динамики. Определение диапазонов значений основывалось на требованиях Бюджетного кодекса РФ [2], а также на анализе проблем формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ, методических разработок отечественных ученых-экономистов и финансовых органов РФ (табл. 1).

Условные обозначения: Д - доходы бюджета;

И″- поступления из источников финансирования дефицита бюджета, кроме кредитов кредитных организаций, кредитов из федерального бюджета на покрытие временных кассовых разрывов и средств от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ;

В - выплаты из бюджета субъекта РФ (расходы и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета);

КЗ - просроченная кредиторская задолженность субъекта РФ;

ДС - собственные доходы бюджета субъекта РФ;

В СРО - выплаты из бюджета, связанные с исполнением собственных расходных обязательств субъекта РФ;

П пр. акц - поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ;

ВК - поступления от возврата предоставленных из бюджета субъекта РФ кредитов местным бюджетам и юридическим лицам;

Р п/р - расходы по первоочередным обязательствам субъекта РФ;

Д р - доходы с повышенным уровнем риска; НД — налоговые доходы бюджета субъекта РФ;

ННД - неналоговые доходы бюджета субъекта РФ;

НП″ - доходы от уплаты налога на прибыль организаций, плательщики которого формируют финансовый результат за пределами субъекта РФ;

ГД - объем государственного долга субъекта РФ;

БП - безвозмездные поступления в бюджет субъекта РФ;

 Кр – кредиты кредитных организаций, полученные субъектом РФ;

ОблЗ - средства, полученные от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ;

ИФДБ - источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ;

П ИФДБ - поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ;

ОНЦ - остатки на счетах бюджета, за исключением остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежащих по завершении финансового года возврату в федеральный бюджет в порядке, установленном Минфином РФ;

В янв - выплаты из бюджета субъекта РФ в январе;

n - число периодов (отчетных лет), данные по которым принимаются в расчет (для выявления тенденции формирования доходов бюджета рекомендуется использовать n =3); t - период (отчетный год).

В предлагаемой шкале наивысшему уровню текущей бюджетной устойчивости соответствует интегральная оценка, равная 40 баллам, наихудшему — 10 баллам.

Диапазоны значений интегральной оценки, соответствующие различным уровням текущей бюджетной устойчивости, определены следующим образом. Высокому уровню текущей бюджетной устойчивости соответствует оценка выше 33 баллов; умеренному — оценка от 26 до 33 баллов включительно; нестабильному — от 18 до 25 баллов включительно; низкому — менее 18 баллов.

Уточненная методика оценки текущей бюджетной устойчивости была апробирована на примере Хабаровского края. Для анализа были использованы данные об исполнении краевого бюджета за 2007–2010 ггода, а данные по динамике текущей бюджетной устойчивости Хабаровского края в 2007–2010 годах представлены в табл. 3

Анализ, проведенный лишь с учетом традиционных показателей, демонстрирует, что в 2007, 2008 и 2010 ггода бюджетная устойчивость Хабаровского края может быть оценена как высокая. Полученные значения интегральной оценки составляют в 2007 и 2008 ггода 89,3% максимально возможного значения (28 баллов), 85,7% — в 2010 года В 2009 года значение оценки (18 баллов, или 64,3% максимального значения) попадало в диапазон умеренного уровня устойчивости. Иное представление об уровне текущей бюджетной устойчивости складывается при расчете интегрального показателя на основе десяти индикаторов, включающих не только семь традиционных показателей, но и введенные нами три дополнительных показателя.

В рассматриваемом случае в 2007, 2008 и 2010 годах уровень текущей бюджетной устойчивости края определяется как умеренный, а в 2009 году - как нестабильный. На изменение интегральной оценки повлияло выявление высокого уровня рисков доходов краевого бюджета. Проведенный при помощи статистического метода анализ рисков краевого бюджета показал, что наибольшие риски характерны для поступлений по налогу на прибыль организаций и доходам от продажи государственного имущества, находящегося в краевой собственности. При этом доходы по налогу на прибыль организаций являются одним из основных источников налоговых доходов краевого бюджета (30–33% в анализируемый период).

На ухудшение значения интегральной оценки также повлияли показатели ликвидности бюджета в 2007, 2009 и 2010 годах.

В целом анализ текущей бюджетной устойчивости Хабаровского края позволил выделить «сильные стороны» проводимой в крае бюджетной политики, обеспечивающие стабильность состояния краевого бюджета и негативные факторы, обусловливающие риски снижения устойчивости. К «сильным сторонам» следует отнести консервативность долговой политики, определяющую низкую долю заемных средств в общем объеме источников финансового обеспечения обязательств края, сравнительно низкую долговую нагрузку и уровень рисков, связанных с управлением дефицитом краевого бюджета, последовательное снижение кредиторской задолженности.

В числе негативных факторов следует указать недостаток средств для инвестиционного развития (значительная часть бюджетных ассигнований направляется на финансовое обеспечение первоочередных расходов) и высокие риски доходов краевого бюджета.

На наш взгляд, предусмотренные программой повышения эффективности бюджетных расходов края меры, направленные на укрепление бюджетной устойчивости, позволят повысить ее уровень и создать предпосылки для сохранения стабильного состояния краевого бюджета в средне- и долгосрочной перспективе, снизив его зависимость от колебаний конъюнктуры экономики.

Таким образом, все предложенные дополнения и уточнения методических положений оценки бюджетной устойчивости позволят повысить ее объективность и учесть современные тенденции формирования и исполнения региональных бюджетов, разработать на данной основе обоснованные меры по совершенствованию бюджетного процесса.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Методы оценки бюджетной устойчивости

 

Обеспечение долгосрочного устойчивого развития регионов является одной из ключевых проблем современного регионального социально-экономического развития.

Устойчивость регионального развития представляет собой, прежде всего, стабильность функционирования региональной социально-экономической системы в условиях влияния факторов внутренней и внешней среды.

Немаловажную роль в комплексной региональной устойчивости играет устойчивость отдельных муниципальных образований РФ, в том числе их бюджетная устойчивость.

Различают статическую и динамическую бюджетную устойчивость муниципального образования. Статическую бюджетную устойчивость можно понимать как стагнацию, сохранение индикаторов состояния бюджетной системы приблизительно на одном уровне. Динамическая устойчивость муниципального образования – это позитивное развитие бюджетной системы, проявляющееся в улучшении показателей, характеризующих ее состояние.

Уровень устойчивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных бюджетных расходов.

В данной работе рассмотрены три модели факторного анализа бюджетной устойчивости, позволяющие выполнить следующие задачи:

- классификация и систематизация факторов с целью обеспечения комплексного и системного подхода к исследованию;

- определение формы зависимости между факторами и показателями;

- влияния факторов и оценка роли каждого из них.

 

Метод оценки бюджетной устойчивости на основе факторного анализа включает три модели.

Модель 1. Предусматривает оценку влияния на величину расходов (Р) трех факторов: коэффициента соотношения расходов и доходов местного бюджета (Кс), величины налоговых (Дналог) и неналоговых (Днелалог) доходов местного бюджета.

Величина расходов бюджета представляет собой результативный показатель следующего вида:

Р = Кс*(Дналог+Дненалог)                   (1)

Кс - коэффициент соотношения расходов и доходов местного бюджета, рассчитываемый по формуле:

КС=                      (2)

Дналог - налоговые доходы бюджета;

Дненалог - неналоговые доходы бюджета.

Значение коэффициента более единицы свидетельствует о недостаточности налоговых и неналоговых доходов для покрытия местных расходов, то есть об уровне дефицита местного бюджета. От величины собранных доходов зависит объем финансирования расходов бюджета: чем больше собственных доходов, тем при прочих равных условиях больше возможности местных органов власти по финансированию своих расходных.

Определим влияние указанных факторов на результативный показатель:

Р(КС) = (КС1 -КС0)* (Д налог1 + Д неналог1),                                          (3)