Совет министров в дореволюционной России

МОСКОВСКИЙ ГУМАНИТАРНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ  ИНСТИТУТ

Тверской  филиал

 

Юридический факультет

 

 

РЕФЕРАТ

 

 

Студента          курса     Юридического факультета

Группы № 343      специальность  Юриспруденция

Ларионовой Натальи Сергеевны

 

Учебная дисциплина: История  отечественного государства и права

Тема: Совет министров в дореволюционной России

 

 

 

                                                   Оценка

                                              Преподаватель:

                                   К. ист. наук, доцент               

                                         Егошин М.Ф<     > 2007

 

 

 

Тверь

2006

 

Содержание

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность темы реферата во многом обусловлена продолжающейся в настоящее  время в России административной реформой. В ее ходе в 2004 году коренной перестройке подверглось Правительство Российской Федерации. Многие ученые-правоведы подвергают критике ход реформ, так как во многих аспектах они напоминают реформы начала ХХ века. Их результат сейчас хорошо известен. Поэтому следует еще раз заострить внимание на реформе Совета Министров России в начале ХХ века.

При рассмотрении политического положения  в европейских государствах начала ХХ в. сразу бросаются в глаза  специфические особенности Российской империи. В то время как повсюду  в Европе государственная власть развивалась в направлении парламентаризма и выборных структур, Российская империя оставалась последним оплотом абсолютизма, а власть государя не ограничивалась не какими выборными органами. В Своде законов Российской империи издания 1892 г. торжественно провозглашалась обязанность полного послушания царю; власть его определялась как «самодержавная и неограниченная».

Абсолютные прерогативы царя ограничивались всего лишь двумя условиями, обозначенными  в основном правовом документе империи; ему вменялось в обязанность неукоснительно соблюдать закон о престолонаследии и исповедовать православную веру. Незыблемость царской власти делала невозможным введение конституционного строя.

В управлении страной царь опирался на централизованный и строго иерархизированный  бюрократический аппарат, возникший еще в ХVIII столетии: министров и советников, назначенных им самим, и консультативные органы, в которые входили высшие представители двора и бюрократии. Государственный совет был законосовещательным органом, а члены его, чиновники высшего ранга, назначались пожизненно. Исполнительным органом самодержавного государства был - Совет министров, созданный при Александре I, - имел также консультативные функции. Сенат к тому времени фактически превратился в орган, выполняющий функции Верховного суда. Сенаторы должны были обнародовать законы, разъяснять их, следить за их исполнением и контролировать законность действий представителей власти на местах.

Вступление на престол Николая II (1894 г.) пробудило надежды тех, кто  по прежнему стремился, беря за образец общественные ценности современных промышленно развитых стран, к реформам, таких, как отделение религии от государства, гарантия основных свобод, наличие выборных органов власти, национальный суверенитет. На рубеже веков у царской власти была лишь одна насущная политическая задача - во что бы то ни стало сохранить самодержавие.

Между тем  потребность в ускорении  капиталистического развития стала  проявляться особенно отчетливо. После 60-х гг. буржуазные отношения развились  до того необходимого уровня, чтобы дело дошло до открытого противостояния феодальной и капиталистической систем. Этот конфликт не мог не разрешиться. Вопрос лишь в том, как? Известно, что диспропорция между политической надстройкой и базисом (социально- экономическими отношениями) неизбежно приводит к кризису, ярко выраженному противоречию, которое может послужить причиной революции.

Верхи  не совсем верно оценивали  реальную социально- политическую ситуацию в обществе и из-за этого совершали  ошибки. При угрозе новых революционных волнений делается попытка спасти самодержавие путем некоторых преобразований.

Несмотря на свою половинчатость, эти преобразования означали значительные перемены в государственной и  политической жизни России. Под сильным  напором внутренних и международных обстоятельств сама верховная власть была вынуждена предпринять ряд акций, которые вели к либерализации политической жизни, фактически ограничивали самодержавие. Эти акции привели к важным и существенным сдвигам в российском обществе. Впервые практически была осуществлена идея об органе представительной власти, которая находилась в центре политической борьбы на протяжении всего IX века.

Это была последняя и в конечном итоге - неудачная попытка сформировать такую модель государственного и  социально-экономического устройства, в которой бы нашли своё органичное сочетание традиционная общинно-монархическая парадигма российского общества, с одной стороны и императивы индустриальной цивилизации, неизбежно проникающей и начинающей диктовать свои правила в России, с другой.

 

1. Предпосылки преобразования исполнительной власти в России в начале ХХ века

При рассмотрении управленческих проблем  периода начала ХХ века центральной  является категория раскола. Раскол — многозначное понятие. Это и разрыв коммуникаций внутри общества, разрыв единения царя и народа, а также раскол внутри народа, классов, между сознанием и самосознанием и др. Особенность раскола этого периода — в двойственности системы власти и управления, наличии явного или скрытого двоевластия, существовавшего в России на разных этапах кризиса, «двух центров принятия решений, в конечном итоге двух систем управления, дезорганизующих друг друга»¹.

Рассмотрим и детализируем предпосылки  преобразования государственного управления в 1905—1907 гг.

Во-первых, назрела необходимость допущения выборных представителей от народа к законосовещательной деятельности, о котором говорил М.М. Сперанский еще за 100 лет до избрания 27 апреля 1906 г. I Государственной думы. Реформаторы видели объективную необходимость преобразований, отсталость России от стран Западной Европы, где почти все монархии были конституционными, действовали представительные органы.

Во-вторых, в начале XX в. обострились  «вечные» проблемы нашего отечества  — аграрная, национальная, геополитическая. Самодержавие силами чиновников оказалось неспособным решить их, необходимо было привлечь к управлению не только талантливых государственных служащих старой России, но и новые силы общественных деятелей, преобразовать российскую государственность.

В-третьих, варианты решения актуальных проблем государственного управления предлагались различными политическими партиями. В период нарастания революционных событий 1904—1905 гг. возникли конституционные проекты. Декларировалась неприкосновенность жилища, право для всех «русских граждан», достигших совершеннолетия, свободно избирать и быть избранными, свободно выбирать и менять место жительства, приобретать недвижимое имущество, перемещаться внутри государства и выезжать за его пределы. Личность человека впервые в русской истории решительно встала в центр интересов законодательства².

Основным вопросом начавшейся революции  стал вопрос о власти. До декабря 1905 г. революционными силами использовались исключительно мирные средства борьбы (митинг, демонстрация, манифестация, стачка). Революция показала, что без изменения государственного управления страной не был возможен выход из кризиса.

В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местного самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации населения. Под влиянием революции правительство начало обновлять монархию. Царский Манифест 17 октября 1905 г. даровал России общественные свободы — неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов; объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации; придал Государственной думе характер законодательного учреждения, провозгласив принцип деления власти и перехода к конституционному строю.

Была проведена реформа Государственного совета, существовавшего с 1810 г. В высочайшем манифесте от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» расширялись права законодательной деятельности названных государственных учреждений. Государственный совет, как и Государственная дума, наделялись уже не законовещательными, а законодательными полномочиями. Положения закона о том, что «законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет» и др., а также практика работы названных учреждений позволяют сделать вывод, что Государственный совет превратился во вторую палату российского парламента, Дума стала первой палатой парламента.

Согласно Указу «О переустройстве учреждения Государственного Совета» от 20 февраля 1906 г. были радикально изменены принципы формирования Госсовета. Ранее его члены назначались царем. По новому же закону преобразованный Госсовет состоял из двух категорий членов: назначаемых монархом и выборных. Названный указ содержит перечень пяти категорий выборных членов Госсовета: избираемые Синодом от православного духовенства (6 членов), избираемые от Академии наук и университетов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12 членов); выборные от каждого губернского земского собрания (по одному члену); выборные от дворянских обществ (18 членов).

Был принят новый демократический  избирательный Закон от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения  о выборах в Государственную думу». Он содержал нововведение: к существовавшим ранее трем избирательным куриям (земледельческой, городской и крестьянской) добавилась еще одна — рабочая курия³. Закон, однако, закреплял неравные представительства от каждой из четырех курий. Предусматривались многостепенные выборы, причем для каждой курии устанавливалось разное количество ступеней: двухстепенные выборы для крупных землевладельцев и буржуа, четырехстепенные — для крестьян и трехстепенные — для рабочих. Крестьянству России, насчитывавшему 100 млн. человек, обеспечивалось значительное представительство в Государственной думе (45% мест). Авторы избирательного закона надеялись на консервативные и монархические установки крестьян, но ошиблись. В I и II Государственных думах крестьяне требовали ликвидации помещичьего землевладения.

23 апреля 1906 г. были опубликованы  «Основные государственные законы Российской Империи» в новой редакции (из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие). В них устанавливалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Думой. Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия.

Природа государственного строя Российской империи в 1906—1917 гг. определялась тем, что неподконтрольная императору Государственная дума ограничивала (и юридически, и фактически) его власть в законодательных и финансовых вопросах и оказывала некоторое влияние на осуществление исполнительной власти (особенно во время мировой войны). Поэтому после 1906 г. Российская империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная — императору и ответственным перед ним министрам, высшая судебная и контрольная — Правительствующему сенату. Это также представляется очевидным при сравнении Основных законов с конституциями других государств, особенно Японии, Австрии, а также европейскими конституциями первой половины XIX в. Организация высших органов власти и их полномочия по всем этим законам были похожи⁴. Таким образом, роль Совета Министров во многом определялась позицией Императора (если не сказать что во всем) и о его самостоятельной роли даже после реформы не могло быть и речи. Таким образом, Совет Министров, хотя и приобрел больше веса в результате реформ начала века, однако существенным это преобразование не стало.

Совет министров в дореволюционной  России теоретически высший правительственный  орган. Учрежден он был 12 ноября 1861 для обсуждения дел общегосударственного характера, материалов и годовых отчётов о деятельности министерств и ведомств. Через Совет министров прошли проекты большинства реформ, многих важнейших мероприятий по борьбе с революционным движением. Председателем Совета министров был царь, которому принадлежало право вынесения на рассмотрение Совет министров всех вопросов. Состав Совета министров: министры, главноуправляющие, пользовавшиеся правами министров, председатель Государственного совета и Комитета министров, высшие чиновники, персонально назначенные царём. Заседания Совета министров были нерегулярны: с конца 1882 до января 1905 Совет министров не собирался. В июне — июле 1905 Совет министров обсуждал проект создания нового законосовещательного учреждения, т. н. Булыгинской думы.

В январе 1905 года на аудиенции у  императора министр земледелия и  государственных имуществ А. С. Ермолов  говорил: «Я имею счастье сидеть перед  вами и всеподданнейше докладывать. Это и есть в данную минуту правительство, но завтра на это же место сядет другой министр и будет другое правительство, и этот другой министр может докладывать вашему величеству дела в совершенно обратном направлении тому, как их докладывал его предшественник... На таких началах прочное государственное управление существовать не может»⁵.

По закону 19 октября 1905 Совет министров  был преобразован. На него было возложено, кроме объединения действий министров  и главноуправляющих по вопросам законодательства и высшего государственного управления, предварительное рассмотрение проектов законоположений перед внесением их в Государственную думу и Государственный совет; обсуждение предложений по общему устройству министерств, замене главных должностных лиц в государстве; утверждение уставов акционерных обществ. Председатель Совета министров назначался царём. Заседания Совета стали проводиться регулярно 2—3 раза в неделю.

После упразднения Комитета министров (24 апреля 1906) к Совету министров  перешла большая часть его  дел. Компетенция Совета министров расширилась: в случае прекращения заседаний Государственного совета и Государственной думы Совет министров получил право обсуждать законопроекты и передавать их на утверждение императору как «высочайшие указы», которые т. о. вступали в силу без рассмотрения их в высших государственных органах, как предусматривалось законом. Только между 1-й и 2-й Государственными думами (июль 1906 — февраля 1907) через Совет министров прошло 59 чрезвычайных «указов» (в т. ч. об учреждении военно-полевых судов, главной целью которых была борьба с революционным движением). Для рассмотрения мелких дел в сентябре 1909 был создан т. н. Малый совет министров, состоявший из товарищей (заместителей) министров.