Совет министров в дореволюционной России

Отражая определённый этап в развитии самодержавия в сторону буржуазной монархии, Совет министров царской России отличался от западноевропейских кабинетов, ответственных перед представительскими органами. Председатель Совета министров и министры были ответственны только перед царём, а не перед Государственной думой. После Февральской буржуазно-демократической революции 1917 Временное правительство 8(21) марта 1917 официально объявило себя преемником Совета министров.

Новый орган должен был работать постоянно. С практикой личных докладов предполагалось покончить. Проект реформы Совета министров на основе записки Сольского был подготовлен в Государственной канцелярии. 28 сентября состоялось его обсуждение. С.Ю. Витте настаивал на широких правах председателя Совета. Он считал, что несогласные с мнением председателя должны покинуть свой пост. Ему оппонировал министр финансов В.Н. Коковцов, считавший эту точку зрения умалением императорской власти.

Учреждение органа, действовавшего вполне самостоятельно, не устраивало консервативное большинство участников совещания. Однако под давлением стремительно развивавшейся революции им пришлось отступать. 19 октября 1905 года Николай II подписал указ Правительствующему Сенату «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». На преобразованный Совет министров возлагалось «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». В состав Совета министров вошли министры внутренних дел, финансов, юстиции, торговли и промышленности, путей сообщения, народного просвещения, военный, морской, императорского двора и уделов, иностранных дел, главноуправляющий землеустройством и земледелием, государственный контролер и обер-прокурор Синода. Главы других ведомств участвовали в заседаниях Совета министров только при рассмотрении дел, непосредственно касавшихся компетенции своих ведомств. Согласно ст. 13 принятого позже «Учреждения Совета министров» «никакая, имеющая общее значение, мера управления» не могла быть принята главами ведомств помимо правительства. Однако из ведения Совета министров были изъяты дела государственной обороны и внешней политики, а также Министерства императорского двора и уделов. Они вносились на рассмотрение правительства по повелению императора или главами этих ведомств, когда те считали это необходимым. В апреле 1906 года из сферы компетенции правительства был выведен Государственный контроль.

К кругу ведения Совета министров  относились направление законодательных  работ и предварительное рассмотрение предположений министерств и отдельных главных управлений, особых совещаний, комитетов и комиссий по законодательным вопросам, вносившимся в Государственную думу и Государственный совет; меры управления, имеющие общее значение; обсуждение предложений министров по общему министерскому устройству и о замещении главных должностей высшего и местного управления.

Совет министров обладал значительными  правами в области государственного бюджета и кредита: руководил  составлением смет государственного бюджета  и отпуском средств на нужды государственного управления; разрешал разногласия по вопросам смет между ведомствами, Министерством финансов и Государственным контролем; открывал министерствам и главным управлениям кредиты, если к началу сметного года государственная роспись не была утверждена законодательными палатами.

С ликвидацией Комитета министров  к Совету министров перешло большинство  его дел, и для их рассмотрения 23 мая 1906 года был образован так  называемый Малый Совет министров. По настоянию С.Ю. Витте в проект Основных законов, утвержденный императором 23 апреля 1906 года, была включена ст. 87, существенно расширившая полномочия правительства: «Во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней государю императору непосредственно». Если учесть, что император дважды досрочно распускал Государственную думу, а в годы Первой мировой войны парламент фактически не функционировал, то можно себе представить масштабы применения ст. 87.

При правительстве в разные годы возникли и действовали Особое совещание  по обсуждению вопросов, связанных  с деятельностью Общества Китайской  Восточной железной дороги, Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, Комитет по заселению Дальнего Востока.

Большинство заседаний Совета министров  первого состава проходило на квартире С.Ю. Витте на Дворцовой  набережной.

 Главе правительства предстояло  решить невероятно трудные задачи, причем в обстановке паралича власти, паники, безответственности многих должностных лиц. Витте многое удалось. Но российские императоры боялись появления самостоятельного премьера еще больше, чем представительных институтов. Это предопределило судьбу С.Ю. Витте и П.А. Столыпина.

Законодательство впервые четко  определило функции и компетенцию  правительства. Новая структура  исполнительной власти более соответствовала  государственному управлению в условиях существования представительных учреждений.

Совет министров сыграл решающую роль в прекращении российской смуты начала XX века и в ускорении экономического развития страны накануне Первой мировой войны.

Таким образом, революция 1905 – 1907 годов  привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Система источников права в этот период пополняется новыми элементами-постановлениями Совета министров и мнениями Государственного Совета. Эти реформы хотя и носили подзаконный характер, однако, имели обязательную силу для всех исполнительных органов. Появляется большое число актов, именуемых "временные правила". Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную ситуацию, акты принимали характер законов.

Главной исполнительной властью после  императора являлся Совет министров. Его деятельность регламентировал указ от 19 октября 1905 года ,определивший новый характер деятельности Совета министров. По указу на Совет министров возлагалась обязанность объединять деятельность всех министров и ведомств и руководить ею.

Совет министров теперь состоял из министров и руководителей ведомств, а также государственного контролера и обер-прокурора Синода. До указа  в него и Комитет министров входили и высшие сановники, не являвшиеся главами министерств и ведомств. Председатель Совета министров назначался царем из числа министров или других лиц, но царь имел право и лично председательствовать в Совете.

Министры должны были информировать  председателя Совета обо всех наиболее важных событиях по их министерствам, а также представлять различные  сведения и отчеты о работе. Вопросы ведомств, двора и уделов, военного, морского и внутренних дел ставились на рассмотрение  только в тех случаях, когда они затрагивали интересы других министерств.

Ряд вопросов, которыми раньше ведал  Комитет министров, был отнесен к ведению Совета министров. Поэтому в 1906 году Комитет министров был упразднен.

В 1905 году царское правительство  учредило Совет государственной  обороны. Он был создан с целью  координировать деятельность военного и морского министерств с другими  правительственными учреждениями по вопросам государственной безопасности. Совет не обладал исполнительной властью. Его постановления, утвержденные царем, приводились в исполнение министрами. В 1909 году Совет был упразднен как не справившийся с обязанностями.

В 1905 году к имевшемуся ранее списку министерств царское правительство добавило новое ведомство – министерство торговли и промышленности. Оно управляло казенной промышленностью и содействовало развитию частной промышленности и торговли. В его ведение была передана фабричная инспекция, осуществлявшая надзор за выполнение фабрикантами фабрично-городского законодательства. Полный список включал  в себя 11 министерств или главных управлений 1)главное управление духовных дел и народного просвещения, 2)главное военное управление , 3)главное морское управление ,4)главное управление юстиции ,5)главное управление финансов и государственного казначейства, 6)главное управление ревизии государственных счетов, 7)лавное управление внутренних дел, 8)главное управление полиции, 9)главное управление путей сообщения, 10)министерство иностранных дел, 11)главное управление торговли и промышленности.

Каждое из этих министерств с  подчиненными им департаментами возглавлялись  министром или главным управляющим.

Наряду с постановлениями Совет Министров издавал также положения, носившие статусный, правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции новообразуемых органов власти и управления.

Председателями С. м. были: С. Ю. Витте (19.10.1905—22.4.1906), И. Л. Горемыкин (22.4.1906—8.7.1906), П. А. Столыпин (8.7.1906—1.9.1911), В. Н. Коковцов (11.9.1911—30.1.1914), И. Л. Горемыкин (30.1.1914—20.1.1916), Б. В. Штюрмер (20.1.1916—10.11. 1916), А. Ф. Трепов (10.11.1916—27. 12.1916), Н. Д. Голицын (27.12.1916—27.2.1917).

2. Проблемы реформирования  исполнительной власти в начале ХХ века

1. Деятельность Совета министров: проблемы и противоречия

Политический курс самодержавия вырабатывался  в острой борьбе различных придворно-бюрократических  группировок. Как уже было показано, в России вплоть до 1906 г. отсутствовало правительство в юридическом смысле, т.е. не было высшего коллегиального исполнительного органа, осуществлявшего непосредственное управление страной. Руководители центральных звеньев государственного аппарата - министерств – действовали совершенно самостоятельно, мало считаясь друг с другом и подчиняясь только царским указаниям. Министры не были объединены общей политической программой. Ведомственная разобщенность достигла значительных масштабов, негативно сказываясь на функционировании государственной машины.

Причем министры были ответственны только перед императором. Они являлись к нему с высочайшими докладами, и ни одному из министров не было известно чем занимаются остальные. К тому же министры не могли выходить в отставку по собственному желанию, ибо это означало бы, что они имеют собственное мнение. не совпадающее с мнением императора.

Ключевым министерством  в России было министерство внутренних дел. Ему  была вверена основная функция государства  –«охранение внутренней безопасности». министру внутренних дел принадлежало право учреждения гласного полицейского надзора, право административной ссылки. С его ведома появлялись новые периодические издания, он мог налагать на них взыскания. Министр осуществлял контроль не только за законностью, но и целесообразностью постановлений органов земского и городского самоуправления.

Особое место в системе государственного управления занимало и Министерство финансов. До 1905 г. в министерстве финансов, помимо различных источников государственных доходов и распределения средств между отдельными ведомствами, в его ведении находилось управление внутренней и внешней торговлей и большей частью промышленности.

 Кризисность ситуации, складывавшейся  в стране в канун революции  1905-1907 гг., в той или иной степени осознавалась многими представителями правящих кругов. Однако вопрос о путях предотвращения революционного взрыва являлся объектом острых разногласий.

В подобных условиях весьма существенный вес в принятии политических и  иных решений приобретали ключевые министры.

Олицетворением противоречивости  и непоследовательности внутренней политики Николая II была деятельность двух наиболее влиятельных фигур, отличающихся диаметрально противоположными взглядами  на перспективы развития России: министра финансов С. Ю. Витте и министра внутренних дел В.К. фон Плеве.

Главным политическим оппонентом С. Ю. Витте выступал министр внутренних дел В.К. фон Плеве.

По самой своей сути политика и Витте, и Плеве была направлена  к достижению единственной цели: сохранить существующую власть. По своим личным качествам эти политики были очень похожи: они действовали всеми доступными им средствами для того, чтобы остаться на вершинах власти. Но отличными были методы, которые они использовали для устранения главного препятствия на своем пути - всеобщего недовольства существующим режимом. С.Ю. Витте ратовал за проведение реформ «сверху»,чтобы их не навязали «снизу».В.К. Плеве же считал  губительными любые уступки оппозиционному движению .По его мнению ,необходимо было управлять общественными настроениями ,а не следовать за ними. Именно Плеве стал вдохновителем антисемитского курса правительства ,приведшего к кровавым еврейским программам .Именно ему принадлежала идея «маленькой победоносной войны»,способно перевести недовольство внутреннее в чувство ненависти к внешнему врагу. Именно Плеве оказал поддержку зубатовским экспериментам. Именно при нем провокаторство было возведено в ранг государственной политики .

Таким образом, к 1905 г. в верхних  эшелонах власти наметились два подхода к решению проблем российской действительности: 1) укрепление существующей системы власти, преимущественно силовыми методами; 2)постепенное и медленное реформирование традиционалистской власти вследствие экономических преобразований. Третий путь, отвергнутый Николаем II, предложили земства: расширения прав местных органов самоуправления и усиление их влияния на принятии государственных решений.

17 января 1905 года Николай II, обращавшийся  за советом к Витте и другим  министрам, приказал ему составить из них совещание по "мерам, необходимым для успокоения страны", и о возможных реформах, сверх предусмотренных указом от 12 декабря 1904 года⁶.

18 февраля 1905 года - весьма знаменательный  день. Были одновременно опубликованы  три в высшей степени важных  документа :

• Манифест Николая II, обращенный с призывом ко всем "истинно русским людям" объединиться вокруг трона и дать отпор  тем, кто хочет подорвать древние основы самодержавия;
• Рескрипт новому министру внутренних дел А.Г.Булыгину разработать "совещательный" статус Думы (Святополк-Мирский  сразу после "Кровавого воскресенья" ушел в отставку);