Совет министров в дореволюционной России

10 июня 1907 г. Указом Императора утвержден проект "Устава конвойной службы".

9 февраля 1907 г. утверждено новое  положение "Об охранных отделениях", которое опять подчеркивает, что  оперативно-розыскные мероприятия  по государственным преступлениям  проводятся исключительно охранными отделениями. При этом охранные отделения обязаны предоставлять агентурную информацию жандармам, производящим дознания.

Положение указывает на необходимость  постановки и ведения оперативного учета, "чтобы начальник отделения  в каждый момент мог дать сведения о преступной деятельности известного отдельного лица".

При Департаменте полиции МВД создано  Охранное отделение.

Формирование конвойной стражи происходит на основе общеармейских  законоположений, требований времени, предложений Министерства юстиции и Главного инспектора по укреплению конвойных команд, правильности их использования, организации взаимодействия с армией и жандармерией.

6 июля 1908 г. принят закон "Об  организации сыскной части". В  городах и уездах при полицейских  управлениях создавались сыскные отделения, которые кроме оперативно-розыскных действий, должны были проводить дознания по уголовным преступлениям.

В 1909 г. на положении чрезвычайной или усиленной охраны объявлены 65 губерний. В 25 российских губерниях  введено военное положение.

В 1910 г. в составе Особого отдела Департамента полиции создается  Агентурная часть.

Вскоре после открытия III-ей Государственной  Думы принят законопроект "О вспомоществовании  из государственных средств полицейским  и жандармам, пострадавшим от революции. За период 1905-1907 гг. погибло свыше 4 тыс. и ранено свыше 5 тыс. сотрудников МВД.

Вследствие огромной нагрузки министра по руководству подчиненными учреждениями функции управления полицией безопасности исполнял его заместитель – “товарищ министра, заведующий полицией и командир отдельного корпуса жандармов”. Он осуществлял непосредственное руководство Департаментом полиции.

Включавший Директора, Вице-Директоров, чиновников для особых поручений, секретаря, делопроизводителей, старших и младших  их помощников, казначея с помощником, начальника архива, Департамент, в соответствии со Сводом Законов Российской Империи, решал задачи борьбы с преступностью и поддержания правопорядка, обеспечения приграничных сообщений, демаркации государственной границы, заботы о сиротах, надзора за правилами торговли, регистрации организаций и обществ, контроля за соблюдением паспортного режима, законодательства о евреях и т.п.

Организационно Департамент Полиции  состоял из семи делопроизводств, двух отделов и агентурной части. Распорядительное делопроизводство вело кадровую работу. Законодательное – ведало строительством полицейских органов по всей территории страны, предупреждением антиобщественного поведения обывателей (пьянства, нищенства, “разврата”). Третье – занималось негласным сбором информации о гражданах, желающих поступить на государственную службу, а также о ведущих активную общественную деятельность. Кроме того, на него возлагался контроль за розыском преступников. Четвертое – контролировало проведение дознаний по делам о государственных преступлениях. Пятое – наблюдало за исполнением решений, принятых в отношении государственных преступников. Шестое – наблюдало за производством и хранением взрывчатых веществ, контролировало соблюдение законов о винной монополии и евреях, регулировало отношения между предпринимателями и рабочими. Седьмое делопроизводство руководило деятельностью сыскных отделений.

Особый отдел обобщал результаты перлюстрации писем, а также вел  агентурную работу за пределами Империи. С образованием в России политических партий его подразделяют на два самостоятельных подразделения: первый отдел (сбор сведений о деятельности партий) и второй отдел (сбор сведений, касающихся общественных организаций).

Полицейские учреждения облагались двойным  контролем: “по вертикали” – со стороны Департамента полиции и “по горизонтали” – со стороны губернатора и губернского правления, поскольку уездный исправник рассматривался как официальный представитель губернской власти (отсюда помимо борьбы с преступностью на него возлагалось выполнение множества административных функций).

Беглый анализ организации МВД  и полиции начала XX века показывает, что функции политической полиции  могли выполняться и полицией, и жандармерией, или быть “равномерно” распределенными между ними: в любом случае в работе, выполнявшейся ранее III отделением (и другими аналогичными структурами), государство продолжало нуждаться.

Необходимость создания специальных  органов, занимающихся исключительно  уголовным розыском, была осознана в России к началу XX века. В июле 1908 года принимается закон об организации сыскной части, в соответствии с которым в городских и уездных полицейских управлениях создаются сыскные отделения. В их задачу входило производство дознаний по уголовным делам с поддержанием необходимыми оперативно-розыскными мероприятиями.

В начале XX века российский уголовный  розыск признавался одним из лучших в мире, поскольку использовал  в своей практике новейшие методики. Например, систему регистрации, основанную на систематизации информации о лицах по 30 специальным категориям. Активно использовались альбомы фотографий нарушителей (первый российский кабинет фотографии был организован еще в 1889 году). В то время, когда на западе методы фотографии и дактилоскопии только осваивались спецслужбами, российская полиция уже имела в своем распоряжении более 2 млн. фотографий и 3 млн. дактилокарт. Более того, система централизованного циркулярного розыска преступников, внедренная в уголовном сыске Российской империи к 1 января 1915 года, была заимствована сначала Скотланд-Ярдом, а затем получила всеобщее признание.

В борьбе с рецидивной преступностью  использовались отряды агентов, специализирующихся на различных направлениях розыска. Среди них были и крайне “узкие”  специалисты: “лошадники”, “кошатники”, “собачники” и т.д.

Для желающих попасть в сыскные  и охранные отделения устанавливались  строжайшие критерии отбора: отсутствие судимости и компрометирующих материалов в компетентных органах. Работа сыскных  отделений по производству дознаний осуществлялась под контролем и руководством прокурора местного окружного суда. Более того, он регулярно получал информацию начальников отделений о проведении негласных оперативных мероприятий предупредительного или профилактического характера. Сыскным чинам (полицейские надзиратели и городовые) запрещался сбор сведений частного характера (не имеющих отношения к расследуемым делам) в отношении семейного положения, коммерческой деятельности, кредитоспособности обывателей, особенно по просьбе третьих лиц. На вооружении чинов сыскных отделений находилось огнестрельное оружие – револьверы и специальные средства – “предупредительные связки” (облегченные наручники).

Практическая работа отделений  также обеспечивалась материалами, получаемыми от околоточных надзирателей, привлекавшихся начальниками отделений к проведению всего комплекса розыскных мероприятий. Материалы политического характера, получаемые в ходе проверок, сыскные отделения передавали (по аналогии с охранными) в жандармерию.

Сейчас трудно представить, чтобы  столь разветвленный и достаточно сбалансированный аппарат органов внутренних дел не сумел предотвратить беспорядков в столице, закончившихся в 1917 году не только падением самодержавия, но и полным крахом складывавшейся годами системы полицейских учреждений. Справедливости ради следует отметить, что начиная с 1906 года правительство находилось в состоянии поиска путей усиления полиции. Многочисленные проекты реформирования органов сводились или к монополизации руководства общеуголовными и политическими полицейскими учреждениями в одних руках, или ее военизации в составе образуемого корпуса государственной стражи.

В начале XX века правительство, понимая  всю сложность обстановки и стремясь обеспечить трону твердую опору, пыталось принимать меры по усилению полиции (правда, это касалось только губерний) и улучшению материального положения полицейских. Постановление Совета Министров устанавливало расширение полицейского аппарата в городах (один городовой – на 400 жителей (!), полицейский надзиратель – на 10 городовых, участковый пристав с помощником и письмоводителем – на 10 тысяч жителей) и селах (урядник – на волость, стражники – на 2 тысячи жителей, введение института офицеров полицейской стражи: офицер – на 250 стражников), предусматривало образование полицейского городского резерва (в целях временного усиления наружной полиции), а также разрешало прием на службу женщин (только в канцелярии уездных исправников, без права занимать в сыскных отделениях должность заведующего регистрацией преступников).

Но во многом оно было запоздавшим. Таким образом, реформы исполнительной власти смогли смягчить кризис самодержавия, но предотвратить его в силу противоречивости социально-экономического развития страны не смогли.

Заключение

В отличие от европейских государств, где власть развивалась в направлении парламентаризма и демократии, Российская империя на протяжении ХУIII-ХIХвв. оставалась оплотом абсолютизма, власть царя не ограничивалась никакими выборными органами. Царю вменялось в обязанность неукоснительно соблюдать закон о престолонаследии и исповедовать православную веру. В управлении страной царь опирался на строго иерархизированный, бюрократический аппарат, министров и советников, назначенных им самим.

По мере развития общества власть всё более нуждалась в исполнительных органах, деятельных и наиболее приспособленных к проведению в жизнь её предначертаний.

Высшим административным органом  был Комитет министерств, учрежденный  в 1802 г. В первой половине XIX в. Россия оставалась абсолютной монархией, для которой было характерно: разделение власти на  уровни, которые обеспечивали решение  одних и тех же задач управления, дублирование ответственности правительственных чиновников, крайне высокая степень централизации, бюрократизации и милитаризации аппарата управления. Личный характер политической власти оставался очень сильным. Министерства проводили самодержавную политику, контролируя все стороны жизни российского общества: политическую, социальную, экономическую. Вся политическая система была сориентирована в одном направлении - сверху вниз. Никакая инициатива, исходящая снизу, была нежелательной и даже наказуемой. Всё, от законов до распоряжений, подробно регламентировалось изначально на высшем уровне, и обязанностью нижестоящих уровней власти считалось только исполнять поставленные задачи.

Сеть  министерств в течение свыше 100 лет их деятельности была сравнительно стабильной. Довольно частыми были реорганизации департаментов и передачи их из одного министерства в другое. Реорганизация старых и образование новых министерств, как правило, были починены задачам усиления борьбы с революционным движением, бюрократическими соображениями, а так же необходимости создать новую должность для члена Чарской фамилии или чиновного фаворита.

В октябре 1905 г. под влиянием революции царизм декларировал ответственность министерств перед государственной Думой. Но фактически министерства оставались в полном подчинении императору. Несмотря на происшедшие изменения правительство ещё не  приобрело характера “буржуазного ка6инета". Министры были ответственны только перед царём и им же назначались. Дума имела возможность влиять на исполнительную власть, а иногда и оказывать сильное давление на правительство путём внесения запросов и особенно голосованием по всем бюджетным вопросам. Бюджетные права думы относительно всех ассигнований ставили правительство как бы в подотчётное положение  по отношению к ней. Исключение составляло Министерство двора, расходы которого определялись и контролировались лично государем.

Первоначально (окт. 1857) Совет министров был учрежден неофициально. Большинство заседаний Совета министров проходило в 1858—64. 19 окт. 1905 Советом министров был утвержден подготовленный председателем Комитета министров С. Ю. Витте проект закона «О мерах к укреплению единства в деятельности Министерств и Главных управлений». По этому закону Совет министров был преобразован, и на него было возложено «направление и объединение действий Главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». Совет Министров, кроме того, рассматривал предварительные предложения начальников ведомств, совещаний и комиссий по вопросам законодательства перед внесением их в Государственную думу и Государственный Совет; «всеподданнейшие» доклады министров; обсуждал распоряжения начальников ведомств, имевшие общегосударственное значение, предложения начальников ведомств по общему устройству министерств и замене главных должностных лиц; утверждал уставы акционерных обществ.

В состав Совета министров входили  министры, главноуправляющие, государственный контролер, обер-прокурор Синода, а также председатель Государственного Совета и наместник Кавказа. Председатель Совета министров назначался царем из высших чиновников, пользующихся особым его доверием. Делопроизводство Совета министров велось постоянной канцелярией Совета министров (в XIX в. делопроизводство Совета министров вела канцелярия Комитета министров) во главе с управляющим делами Совета министров. Председатель Совета министров получил огромные права первого чиновника в государстве, ближайшего сотрудника царя. Относительно самостоятельными были в Совете министров министры: военный, морской, двора и государственный контролер, имевшие право выносить на рассмотрение Совета министров лишь те меры, которые находили нужными обсудить совместно. Заседания Совета министров проводились регулярно 2—3 раза в неделю и фиксировались в специальных журналах. С 1906 компетенция Совета министров расширилась. По ст. 87 Основных законов Российской Империи от 23 апр. 1906 в случае прекращения заседаний Государственного Совета и Государственной думы Совет министров обсуждал законопроекты и через председателя передавал их на утверждение царя как «высочайшие указы», которые вступали в действие без рассмотрения их в законодательном порядке. Это обеспечивало принятие любого закона без обсуждения в Государственной думе и Государственном Совете. Только между 1-й и 2-й Государственными думами (июль 1906 — февр. 1907) через Совет министров было проведено 59 чрезвычайных «указов» по ст. 87. После упразднения Комитета министров 24 апр. 1906 большая часть его административных функций (введение, продление и прекращение положений об усиленной и чрезвычайной охране, назначение местностей для водворения ссыльных, усиление личного состава жандармерии, полиции, надзор за городским и земским самоуправлением, учреждение компаний и др. — всего 42 категории дел в 1909) была передана в Совет министров.

Для рассмотрения этих унаследованных от Комитета министров дел, перегружавших  заседания Совета министров, 22 сент. 1909 был создан т. н. Малый совет министров, состоявший из товарищей министров.

Список используемых источников

1. Ананьин Б.В., Ганелин Р.Ш. Сергей Юльевич Витте; Вопросы истории N8,1990
2. Ахиезер А.С. Нравственность в России и противостояние катастрофам // Общественные науки и современность. 1997.
3. Демин В.А. Государственная дума России (1906—1917): механизм функционирования. М., 1996.
4. Зырянов П.Н. Петр Аркадьевич Столыпин; Вопросы истории N6,1990
5. Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 2003.
6. Реформы Министерства внутренних дел: история и современность./ История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003.
7. Сенин А., Совету Министров – 100 лет. // Фельдпочта, № 100 - 14 ноября 2005 г.