Формы и методы налогового контроля, пути совершенствования

Функциональный (тактический) налоговый потенциал — это совокупное представление прогнозируемого объема налоговых поступлений из расчета качественных и количественных оценок, характеризующих состояние налоговой среды, состояние стратегического налогового потенциала, всех сопутствующих уточнений элементов налоговых обязательств при разработке налоговых бюджетов на каждый финансовый год. Данный показатель отражает ту суммарную величину налоговых источников, на которую администрация государства может рассчитывать при формировании своей экономической и социальной программы.

На формирование структуры  налогового потенциала страны оказывает  влияние комплекс факторов:

1) экономические факторы:

• внутренние (налоговая политика, уровень развития экономики и деловой активности, отраслевая структура экономики, инвестиционный климат, уровень занятости населения, уровень инфляции и др.);
• внешние (объем внешнеэкономической деятельности России - объем экспорта (импорта) и их товарная структура, уровень цен на мировых товарных рынках, международные экономические соглашения России и др.);

2. правовые факторы (налоговое и бюджетное законодательство, вносимые в них изменения);

3. социальные факторы (уровень социальной ответственности налогоплательщика, состояние налоговой культуры);
4. налоговое администрирование:

• эффективность налогового контроля;

• средняя сумма доначислений недоимки;
• уровень профессиональной подготовки должностных лиц налоговых органов;
• уровень методического обеспечения налогового администрирования. Однако определение налогового потенциала как максимально возможного размера налоговых поступлений в соответствии с вышеназванными формулировками в настоящее время не отражает реальных условий формирования доходных возможностей территорий. Особенность бюджетного процесса состоит в том, что применяемые подходы, используемые в сегодняшних условиях при планировании налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, закрепляют возможность неполной собираемости налогов от экономических агентов, что, с одной стороны, приводит к снижению заинтересованности муниципалитетов в повышении уровня собираемости налогов, с другой стороны - объективно обусловлено сложившейся системой неплатежей в Российской Федерации.

Таким образом, под налоговым потенциалом региона понимают сумму потенциалов всех действующих в данном регионе отдельных налогов, а под потенциалом конкретного налога - максимально возможный за определенный период размер поступлений по данному налогу, исходя из установленной налоговой базы и ставки.

Говорить о высокой  эффективности нормативного регулирования  целесообразно в случае соблюдения следующего равенства:

 

Налоговые поступления в бюджет= Налоговому потенциалу региона

(по региону)

 

Данное равенство в  настоящее время в регионах, в том числе и в Ставропольском крае, не выполняется.

В научной литературе существует термин "фискальные усилия". Фискальные усилия отражают те действия и мероприятия, которые предпринимались налоговыми органами для обеспечения доходной части бюджета.

Таким образом, для определения  совокупности мероприятий налогового контроля можно использовать понятие "фискальный потенциал налоговых органов", под которым понимается комплекс мероприятий налогового администрирования, обеспечивающий налоговый потенциал региона механизмом налогового контроля.

Фискальный потенциал  налоговых органов характеризуется  величиной поступивших налогов  и сборов вследствие осуществления контрольных мероприятий.

Фискальный потенциал  налоговых органов является более узким понятием по сравнению с фискальными усилиями, так как последний включает в себя величину налогов и сборов, уплаченных добровольно. Соответственно, такой показатель равенства, как налоговые поступления в бюджет (по региону) структурно включает в себя:

- добровольные поступления  налогов и сборов;

- величину поступлений  от реализации фискального потенциала  налоговых органов.

В этой связи предлагаемые мероприятия налогового контроля по реализации фискального потенциала могут быть следующими:

1. Формирование информационно-аналитической базы данных по проверочным мероприятиям в разрезе информационных объектов: физических лиц и организаций. Все проверочные мероприятия могут быть разделены по этапам проверки. Информационно-аналитическая база данных должна быть, по нашему мнению, структурирована определенным образом. В структуре информационно-аналитической базы организации должны быть выделены информационные блоки, обобщающие: 1 - данные об особенностях финансово-хозяйственной деятельности субъекта; 2 — данные об участии организации и его руководителей в финансово-хозяйственной деятельности других организаций; 3 - существенные данные финансово-хозяйственной деятельности, имеющие значение для принятия штрафных санкций и административных мер к субъекту; 4 - оперативную характеристику, включающую признаки совершения руководителями организации налоговых правонарушений.
2. Разработка механизма процесса выявления налоговых правонарушений, основанного на использовании информационных ресурсов аналитической деятельности по выявлению налоговых преступлений и правонарушений. Основным видом аналитической работы является, по нашему мнению, аналитическое исследование, которое можно проводить с применением различных технологий для выявления возможных признаков налоговых правонарушений на отдельных объектах и в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, особенно тех, где налоговые правонарушения наносят существенный ущерб региону.
3. Создание организационной структуры управлением налоговых правонарушений методами анализа. В ИФНС можно ограничиться выделением отдельных специалистов в структуре аналитических отделов для решения следующего плана задач:

- мониторинг экономических  и финансовых показателей налогоплательщика применительно к различным сферам финансово-экономических отношений региона;

• определение несбалансированности между отраслями региональной экономики и оценка "теневого" сектора, влияющего на оценку налогового потенциала региона;
• выявление способов налоговых правонарушений, наносящих наибольший ущерб финансовому положению региона;
• разработка рекомендаций по формированию приоритетных видов деятельности подразделений уполномоченных государственных органов в компетенцию которых входят вопросы налогового администрирования и налогового контроля;
• реализация механизма аналитического поиска налоговых правонарушений на основе компьютерных технологий;
• оценка и прогнозирование новых способов налоговых правонарушений, основанные на анализе и моделировании действий потенциальных нарушителей налогового законодательства, и разработка мер по их выявлению.

4. Оценка эффективности  выявления налоговых правонарушений. Для оценки требуется разработка  методического обеспечения. Методика  эффективности организации выявления налоговых правонарушений может быть основана на использовании имеющихся в литературных источниках подходов. Например, заслуживает признание методика оценки В.И.Латышева [13], основанная на применении оценочной функции:

 

(1)

где: х_ji— количественная характеристика информационных объектов;

i = 1,..., п (п — количество отчетных периодов);

j= 1,...,к (к — количество этапов процесса выявления налоговых правонарушений);

х_оп - количество нарушителей налогового законодательства в отчетном периоде п. Оценочная функция позволяет поэтапно анализировать работу подразделений правоохранительного органа и вырабатывать меры по ее совершенствованию в целом и на каждом этапе процесса выявления.

В качестве одного из критериев  оценки эффективности процесса выявления может быть использовано среднее значение оценочной функции, рассчитанное, как правило, за период, составляющий не менее пяти лет.

Такой подход, по нашему мнению, позволяет планировать мероприятия налогового контроля по предотвращению налоговых правонарушений и снижению налоговых рисков. Для оценки налогового потенциала эти мероприятия являются значимыми, поскольку на основе полученной информации можно принимать своевременные управленческие решения и воздействовать на фискальный процесс формирования налогового потенциала.

3.2. Критерии эффективности налогового контроля

 

Рассматривая налоговый  контроль как метод управления налоговым  потенциалом, нельзя не затронуть подходы  к оценке его эффективности. Следует  отметить, что до настоящего времени не выработано единого и общепризнанного подхода к оценке эффективности государственного финансового контроля, несмотря на то, что такие попытки неоднократно предпринимались. Например, Нестеров Г.Г., Попонова H.A. и Терзиди A.B. отмечают, что одним из важнейших общих принципов финансового контроля является принцип эффективности (экономичности) [22]. Понятие эффективности деятельности (Э) в общем плане определяется отношением результатов (P) к величине затрат, имевших место при достижении результатов (3):

Э=Р/3              (2)

Содержание термина "эффективность" не определено и в российском законодательстве. Тем не менее, понятия "эффективность" и "экономическая эффективность" получили разработку в научной литературе.

Так, экономическая эффективность - это результативность экономической деятельности, экономических программ и мероприятий, характеризуемая отношением полученного экономического эффекта, результата к затратам ресурсов, обусловившим получение этого результата, либо достижение наибольшего объема производства с применением ресурсов определенной стоимости [32]. Эффективность использования финансовых и иных ресурсов - соотношение результатов деятельности по достижению поставленной цели с объемом использованных ресурсов [29].

Эффективность же контроля определяется отношением его результатов к затратам на его проведение [39].

Представляется, что система показателей эффективности налогового контроля должна отражать результативность, действенность и экономичность.

Повышение эффективности  налогового контроля (в отличие от эффективности производства) не обязательно означает увеличение экономического эффекта при тех же затратах ресурсов. Ведь конечной целью налогового контроля является исключение или сведение к минимуму налоговых правонарушений. Так, например, деятельность проверяемого может быть оценена положительно, хотя с точки зрения экономического эффекта от затраченных ресурсов это отрицательный результат.

Исходя из критериев  эффективности налоговой системы, эффективность контрольной работы налоговых органов в целом можно измерить степенью выявления сокрытых налогов при их безусловном перечислении в бюджет. Ее количественным выражением является разность между ожидаемой и реально перечисленной в бюджет суммой налоговых платежей (резерв для доначислений в бюджет при налоговых проверках). Необходимо учитывать также затраты на налоговое администрирование, что позволит обеспечить соразмерность затрат и результатов. Объем выявленных нарушений может уменьшаться по мере повышения результативности контроля.

Эффективность налогового контроля характеризуется:

• уровнем мобилизации в бюджетную систему налоговых доходов и других обязательных платежей;
• полнотой учета налогоплательщиков и объектов налогообложения;
• качеством налоговых проверок;
• снижением числа судебных разбирательств и жалоб налогоплательщиков на действия субъектов налогового контроля;
• сокращением времени на контакты с налогоплательщиками.

При определении эффективности  налогового контроля используется ряд  критериев:

- уровень оптимизации организационных структур и технологии работы налоговых органов. В этих целях осуществляется переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип деятельности с перераспределением численности персонала в пределах установленных Правительством Российской Федерации численности и фонда оплаты труда работников налоговых органов. В последние годы проведены мероприятия по разработке и внедрению стандартизированных технологических процессов, укрупнению ИФНС России. В результате достигаются унификация процессов управления, повышение производительности труда, усиление блока, выполняющего контрольно-аналитические функции и обслуживание налогоплательщиков;

- эффективность расходов на содержание налоговых органов. Данный аспект подразумевает, что налоговая система должна обеспечивать стабильное поступление доходов государственного бюджета и рациональное расходование бюджетных средств на собственное развитие и содержание.

Для анализа эффективности  налогового контроля используется два  обобщающих взаимообратных показателя:

- показатель поступления налогов и сборов на 1 рубль затрат на содержание налоговых органов;

- показатель затрат на содержание налоговых органов на 100 рублей поступлений налогов и сборов.

Совокупность показателей  — показателя оценки эффективности расходов на содержание налоговых органов и итогового показателя оценки эффективности контрольной работы налоговых органов, характеризующих разные стороны деятельности налоговых органов, можно принять в качестве системы показателей эффективности работы налоговых органов.

За последние годы снижение эффективности налогового контроля в России происходит из-за роста нагрузки на одного работника налоговых органов, выражающееся в уменьшении общей численности работников налоговых органов. При этом по ряду регионов Российской Федерации задолженность по налоговым платежам в бюджет, а также недоимки по налоговым платежам во все уровни бюджетной системы сокращаются.