Налоговая политика в России на современном этапе

Сохраняются перекосы в экономической и социальной структуре муниципальных образований, сложившиеся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Поселения развивались, выполняя заданную “сверху” функцию в рамках “политики размещения производительных сил”, ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь. Это привело, как минимум, к трем проблемам, с которыми сталкиваются сегодня российские города, особенно крупные:

Узость налоговой базы, когда бюджеты всех уровней очень сильно зависят от ограниченного числа предприятий и, соответственно, городов.

Перегруженность налоговой базы крупных городов, отсутствие резервов для снижения налогового бремени за счет возникающих новых точек роста за пределами крупных городов или городских агломераций.

Отягощенность производственного сектора в городах “издержками масштаба”, в частности высокими тарифами на коммунальные услуги, сохраняющимся ведомственным жилым фондом, значительными “социальными издержками”, связанными с ценой поддержания необходимого уровня социальной инфраструктуры.

В новых экономических условиях, вызвавших кризис целого ряда отраслей российской экономики, попали в тяжелейшее положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими и некоторыми другими предприятиями. Спад производства вызывает в этих городах своего рода цепную реакцию - рост безработицы, падение уровня жизни, катастрофически ухудшающаяся со-циальная обстановка, сложности с обслужива-нием жилого фонда и объектов инженерной и социальной инфраструктуры. Ведомственные объекты оказались “сброшенными” на муниципалитеты без передачи адекватных источ-ников их поддержания .

Особенно тяжелым этот процесс оказывается в так называемых монопрофильных городах (градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями аналогичного профиля). При закрытии градообразующих предприятий в монопрофильных городах ставится под угрозу само их существование. Специфические проблемы развития возникают у городов с ценным историко-культурным наследием, у городских поселений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, городах со сложной экологической ситуацией.

Правовое пространство развития городов

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определил общие рамки организации муниципального развития, но он далеко не охватывает всех необходимых условий для активизации жизни российских городов. В марте 1996 года постановлением Правительства РФ №266 был определен перечень законопроектов, подлежащих первоочередной разработке в обеспечение реализации упомянутого закона. Они должны охватывать ключевые проблемы развития городов, такие как: (а) укрепление финансово-экономической самостоятельности; (б) развитие механизмов формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений; (в) реформа отношений в сфере муниципальной собственности, прежде всего собственности на землю; (г) формирование конкретных механизмов экономического развития, формирование благоприятного хозяйственного климата и инвестиционного климата в частности, и некоторых других.

Фактически единственным шагом, который был реально сделан в направлении развития законодательной базы местного самоуправления, было принятие в 1997 г. Закона “О финансовых основах местного самоуправления”, который зафиксировал определенные “правила игры”, однако не внес принципиальных изменений в принципы старой бюджетной системы, а именно сохранил концепцию минимального бюджета, основанного на системе минимальных стандартов и регулирующих доходов, нормативы отчисления которых утверждаются законом о бюджете субъекта Федерации каждый финансовый год.

Другой существенной проблемой является реформа механизма взаимодействия законодательства и оперативного управления в отношениях между субъектами РФ и муниципалитетами. Переход от административного управления к правовому регулированию этих отношений является одним из ключевых моментов российской “муниципальной революции”.

Однако “революционная” ломка отношений спровоцировала, особенно в ряде регионов, нечто вроде “контрреволюции”, выразившейся в попытке губернаторов отнять полномочия у должностных лиц местного самоуправления. Общей тенденцией остается постепенное вытеснение общеправовых принципов построения системы местного самоуправления оперативным управлением, причем в основном хозяйственно-экономическим.

Оперативное управление, основанное на инструкциях, письмах и распоряжениях федеральных и субфедеральных ведомств, в силу своей насущности явно преобладает. Разделение полномочий уровней власти, проведенное в Конституции и конституционных законах оказывается порабощенным “хозяйственно-экономической текучкой,” вал которой лишь увеличивается по мере расширения антикризисных мер.

Инструкции, нормативы и распоряжения в силу своей конкретности обладают большим авторитетом у представителей местной власти, нежели законы. А их постоянные изменения становятся мощнейшим инструментом организации и контроля, а, в конечном итоге, инструментом государственной централизации. Изменения нормативной базы сами по себе, независимо от их содержания, оказываются фактором силы.

Финансово-экономические основы развития городов

Состояние финансово-экономической базы развития городов в современной России характеризуется несколькими сложными моментами. Прежде всего, это общее сужение городской налоговой базы, вызванное экономическим кризисом и масштабным падением производства.

Специфика межбюджетных отношений приводят к перераспределению финансовых средств не в пользу городов и других муниципальных образований. По данным Министерства по делам Национальностей и федеративным отношениям, за последние три года доля субъектов Федерации в консолидированном федеральном бюджете увеличилась на 8%, а доля местных бюджетов сократилась на 7%.

Особенно опасной становится тенденция резкого сокращения в местных бюджетах средств, направляемых на цели развития. На сегодняшний день местные бюджеты практически полностью состоят из текущих расходов. Доля средств местных бюджетов, направляемых на развитие, с 1992 года уменьшилась в среднем по России с 7 до 2,5%, и даже в наиболее богатых городах она упала с 22 до 6%.

Отдельной проблемой становится сама возможность использования на стабильной основе бюджетных средств. Фактически к таким доходам относятся только местные налоги и сборы. Однако доля их невелика и составляет по разным городам 10-20% доходной части бюджета. Все остальное ежегодно регулируется субъектом Федерации, причем минимальные допустимые доли (установленные по закону “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”) отчислений по большинству налогов как правило меньше даже существующих показателей.

Развитие городов: определение ориентиров

Вышеизложенные соображения достаточно четко показали, что многие условия успешного развития городов определяются внешними факторами, а именно федеральными органами и органами субъекта федерации.

Важную роль будет играть то, смогут ли города выработать взаимоувязанные с субъектом программы развития в сфере пересечения общих интересов. Повышается значение межмуниципальной кооперации, прежде всего с соседними муниципальными образованиями, для совместного представления и защиты интересов городов и районов в государственных органах субъектов Федерации и непосредственно в федеральных органах. Практика городского развития последних лет показывает ряд успешных примеров такого взаимодействия, например, в практике города Новгорода и Новгородской области, добившихся определенных успехов в осуществлении инвестиционной политики.

Однако многое в решении местных социально-экономических проблем зависит непосредственно от самих городов, которые при условии отказа от иждивенческих настроений, развитии собственной инициативы и предпринимательства в состоянии добиться улучшения ситуации.

На сегодня уже известны реальные попытки перехода к комплексному экономическому развитию. Подобный опыт существует в городах с разным демографическим и экономическим потенциалом - от более чем четырех миллионного Санкт-Петербурга, принявшего в 1997 г. Стратегический план, до подмосковного Дзержинского с населением около 40 тыс. человек, осуществляющего свое развитие по принятой Концепции.

Разнообразные, хотя далеко не бесспорные, подходы к комплексному городскому развитию применяются в Казани (Концепция градостроительного развития города), Новгороде (Концепция социально-экономического развития города), Рязани (использование метода стратегического планирования территории при решении вопросов социально-экономического развития города), Пскове (составление Плана экономического развития города) и ряде других городов.

Практически в каждом городе комплексное социально-экономическое развитие основано на выработке стратегии, реализованной в плане (концепции или другом документе).

Однако стратегические планы нового образца имеют принципиальные отличия от генеральных планов развития города, которые были в ходу до начала 1990-х гг., да и сейчас еще активно используются.

При всем разнообразии подходов к выработке стратегии развития и составлению планов в перечисленных выше городах можно выделить ряд следующих принципиальных положений.

План развития города должен создаваться на основе анализа состояния и перспектив развития социально-экономической и политической ситуации в стране, регионе и городе, с учетом материальных, интеллектуальных и прочих ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город на цели своего развития.

Выработка стратегии должна производиться с учетом видения долгосрочных перспектив развития города всем городским сообществом, а также с учетом интересов внешних субъектов городского развития, прежде всего органов власти субъекта федерации и федерального центра. Разработка плана предполагает наличие специального подразделения администрации, или агентства при администрации, занимающегося стратегическим экономическим развитием данного муниципального образования и имеющего тесную связь с населением местного сообщества.

По содержанию стратегический план развития должен охватывать все направления развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие. План должен представлять собой прогностический документ с определенным генеральным сценарием развития, Стратегический план нового типа, соответствующий современной экономической реальности, должен быть рассчитан на 5-10 лет вперед.

Стратегический план рассматривается как совокупность целевых программ, развернутых в схемы задач и конкретных мероприятий с примерной оценкой их стоимости, ожидаемого эффекта и определением конкретных разработчиков и исполнителей. Формально не являясь директивным документом, Стратегический план должен иметь статус юридического документа, принятого городским представительным органом.

Реализация плана подразумевает его периодическую конкретизацию, в частности, в форме более жестких годовых планов. Кроме того, по мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов городского сообщества на развитие города.

Целевые программы, принимаемые в качестве основы стратегического планирования в городе, могут быть достаточно разнообразны. Практика работы Фонда “ИЭГ” в сфере планирования городского экономического развития показывает, что типичными для российских городов могутбыть следующие:

Реформирование в жилищно-коммунальной сфере, нацеленное на улучшение управления жилищным фондом и совершенствование системы предоставления коммунальных услуг.

Создание благоприятного хозяйственного климата для поддержки существующих предприятий и привлечения нового бизнеса;

Развитие рынка недвижимости как инструмента для мобилизации внутренних ресурсов города для привлечения внешних средств в виде инвестиций, а также упорядочения и увеличения городской налоговой базы.

Фонд “ИЭГ” работает в направлении содействия городам во внедрении современных методов экономического развития, основанных на сочетании стратегического планирования с практическим реформированием в сфере городской экономики. В этой сфере, которая в России традиционно считалась далеко не самой эффективной и престижной, происходят значительные изменения. В ближайших номерах журнала отдельным направлениям развития городской экономики будут посвящены специальные публикации.

Совершенствование налогового администрирования представляет собой одну из первоочередных задач налоговой политики РФ на современном этапе и на среднесрочную перспективу. Качество налогового администрирования определяет эффективность налоговой системы страны, ее фискальную отдачу.

Как известно, малый бизнес является основой любой экономики. Именно малый бизнес создает средний класс. У нас в стране правительство также стремится всячески развивать и поддерживать малый бизнес, но как показывает статистика реальная ситуация совсем не способствует его развитию. Сложившаяся ситуация в нашей стране в отношении малого бизнеса восходит к 90-м годам. Тогда, в начале 90-х годов, из-за расширения теневого рынка экономики, государство значительно повысило «цены» на ведение малого бизнеса. Те времена прошли, а вот тенденция увеличивать налоги так и осталась. Порой, из-за подобной политики, даже самая перспективная идея не проходит даже точку реализации, не то, что развития. Сейчас существует несколько видов налогов, которые предприниматель вынужден платить не только за то, что получает прибыль, но и за своих сотрудников. Исходя из этого, если начинающий предприниматель будет платить регулярно и в полном размере все свои налоги, то ему не хватит денег на то, чтобы поддерживать дело конкурентоспособным.

Основные проблемы налогообложения малого бизнеса связаны с теми законами, которые принимаются. Создается такое ощущение, что большая часть законов, касающихся этого вопроса, принимаются готовыми только наполовину. То есть деньги предприниматель заплатить должен, но вот где их взять — проблемы самого же предпринимателя.