Развитие налоговой политики

2 ЭВОЛЮЦИЯ  НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ  РОССИИ ДО ГЛОБАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

Российская экономика развивалась в сложных, противоречивых условиях, испытывая на себе действие ряда позитивных и негативных факторов. Это находит отражение в экономической политике в целом и её важнейших составляющих – валютной и налоговой политике.

Налоговую политику в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией. Органом непосредственно ответственным за проведение единой налоговой политики на территории Российской Федерации является Министерство финансов РФ, а за ее выработку и осуществление — Министерство РФ по налогам и сборам.

До недавнего времени при проведении налоговой политики налоговыми органами преимущественно использовались методы управления, контролирования, и принуждения теперь же достаточно активно осуществляется информирование, консультирование и воспитания населения. Это означает, что налоговая политика в большей степени стала учитывать интересы налогоплательщиков.7

В 1996 году был сделан целый ряд усовершенствований и корректировок всех основных видов налогов, расширены права регионов и самоуправлений в области налогов, введено множество новых льгот. Вместе с тем не все из представленных нововведений можно считать в достаточной степени обоснованными: многие из них  имели последствия неоднозначные, а некоторые - просто однозначно нежелательные.

Повышение ставок налога на прибыль, имущества, введение специального и транспортного налогов при увеличении налоговых льгот не дали ожидаемого результата. В свете неизбежного роста числа как переобремененных, так и привилегированных плательщиков. Если оценивать существующее на то время налоговое бремя как предельное (для исправных плательщиков), то его дальнейший рост поставил бы предприятия на грань выживаемости, что, в свою очередь, выливается в реальное сокращение налоговой основы либо в яростное уклонение от налогов.

Когда говорят о неблагоприятном инвестиционном климате в России, то чаще всего упоминают чрезмерность налогового бремени. На самом деле оно существенное, но немногим тяжелее, чем в большинстве европейских стран. Применение российского режима налогообложения, известного иностранным инвесторам своей неурегулированностью и постоянной изменчивостью, является одним из факторов, сдерживающим иностранные фирмы от прямых инвестиций в Россию, связанных с реальным осуществлением деятельности в России или заставляет использовать схемы, позволяющие оптимизировать затраты, связанные с налогами в России.

Дело в том, что начало  90-х годов являлось периодом возрождения и становления налоговой системы России.8

         Система налогов,  введенная  в  1990-1991 годах,  была  весьма слабо  адаптирована к рыночным отношениям,  не учитывала новых  явлений  и тенденций,  практически она устарела  уже к моменту начала своего функционирования.  Дело в  том,  что в  условиях перехода к рынку применялись старые понятия  о налогах.

          Вносимые в  курс экономической  реформы уточнения и дополнения неизбежно отразились на необходимости  корректирования отдельных  элементов  системы налогообложения.  Этого требуют и продолжающиеся в экономике страны процессы инфляции, падения уровня производства в промышленности и сельском хозяйстве.  Менялись ставки налогов,  объекты  налогообложения,  отменялись одни льготы и вводились новые, уточнялись источники уплаты налогов. Многочисленные изменения и дополнения вносились в инструктивный и методический материал по налогам.

         В декабре 1993 года президентским указом было отменено положение о норме,  в соответствии с которой региональные и местные органы власти в праве вводить или не  вводить  лишь  те налоги,  которые оговорены законом "Об основах налоговой  системы в Российской федерации".  В результате,  как  грибы после дождя, стали появляться такие экзотические налоги как  налог на падение объемов производства или на инвестиции  за  пределами региона,  за  прогон скота или на содержание футбольной команды.  Тревожно,  что на основании указа  внутри  России возникли своеобразные таможенные барьеры в виде сборов за въезд или за ввоз товаров на территорию области  или республики, а  также  за  вывоз товаров за пределы региона. Большую опасность стали представлять и налоги, "экспортируемые" одним   регионом   в  другие.  Например,  Тува  ввела  собственные акцизы на отдельные виды продовольствия и минерального сырья. Поскольку эти акцизы включаются в цену продукции, а продукция реализуется  за  пределами  республики, налог фактически взимался с "чужих" налогоплательщиков,  а  поступал в собственный бюджет. Подобные примеры можно продолжить. Налоговая  система России стала напоминать лоскутное одеяло,  число лоскутов в котором стремительно увеличивалось. Это  не  только не стабилизировало налоговую систему,  но и приводило в отчаяние те  крупные  предприятия,  которые осуществляли свою деятельность в разных регионах страны или принимали решения об инвестициях в российскую экономику. Представляется важным  сопоставить в то время     налоговую систему России с налогами, действующими в разных зарубежных странах, ибо переход  к  рыночной  экономике  немыслим  без         использования опыта западных государств наряду со всем лучшим, что имелось в СССР. По оценкам зарубежных экспертов, западные предприниматели ухитрялись скрыть от налогообложения от 10 до 30% своих доходов. По мнению специалистов Государственной налоговой службы России, у нас эта цифра  была гораздо  больше. Это в свою очередь создавало огромные трудности в пополнении бюджета.9

         Действующая   в стране налоговая  система со слабо проработанными  теоретически и экономически  ставками налогов вынуждала вводить  новые (и подчас совсем не рыночные) виды изъятий, способных, по мнению  властей, нивелировать негативы, связанные  с произвольностью ставок налогов на отдельные доходы.  Из-за более низкой ставки  было выгоднее  направлять средства на оплату труда, нежели платить налог с  прибыли, а это в свою очередь приводило к тому,  что все доходы  уходили в личное потребление. Поэтому важно, чтобы доходы облагались по одинаковым средним ставкам,  чтобы  при  прочих равных  условиях у предпринимателя не было мотива перераспределять доходы в целях "легального" снижения размера уплачиваемого налога.

              Как видим  нестабильность  наших  налогов,  постоянный пересмотр ставок,  количества налогов, льгот и т. д. несомненно, сыграло отрицательную роль, особенно в период перехода российской экономики к рыночным отношениям,  а  также  препятствовало инвестициям как отечественным, так и иностранным.

В течение последних семи лет в России была проведена масштабная налоговая реформа, начало которой было положено с принятием первых глав второй части Налогового кодекса в 2000 году. При этом необходимо отметить, что в основном эта реформа была направлена на упрощение налоговой системы и снижение налогового бремени на экономических агентов – как за счет снижения налоговых ставок и изменения правил исчисления и уплаты налогов, так и путем повышения эффективности процедур налогового администрирования.

Необходимость налоговой реформы 2000-х годов была также обусловлена и тем обстоятельством, что построение налоговой системы России в начале 1990-х годов происходило в условиях форсированного перехода к новым экономическим условиям, что выражалось, среди прочего, в резком сокращении объема ВВП, перераспределяемого через государственный бюджет. Масштабное (более чем в два раза) сжатие бюджетных расходов в условиях экономического кризиса оказало свое влияние и на налоговую политику – пытаясь компенсировать существенное сокращение бюджетной поддержки экономических агентов, органы власти включали в налоговое законодательство большое количество налоговых льгот и освобождений, существование которых не было оправдано соображениями экономической эффективности. В результате, налоговая система, созданная в течение 1990-х годов, оказалась как недостаточно эффективной с фискальной точки зрения, так и не способствовала установлению конкурентных рыночных отношений и, в конечном итоге, – экономическому росту.

Единственным по-настоящему революционным элементом новой налоговой системы стал налог на добавленную стоимость, введенный с целью частичной замены применявшегося ранее в Советском Союзе налога с оборота. Однако и этому налогу были присущи искажения (часть из которых сохранилась до настоящего времени), обусловленные желанием государства усилить его фискальную роль и одновременно приспособить его к сложной ситуации в экономике, характеризовавшейся массовыми неплатежами, бартером, низким уровнем исполнения налогового законодательства и т.п.

Правительство Российской Федерации, понимая необходимость безотлагательного проведения налоговой реформы, во второй половине 1990-х годов неоднократно предпринимало шаги в этом направлении. Так, до 2000 года дважды Правительством Российской Федерации вносились в Государственную Думу проекты Налогового кодекса России в качестве систематизированного законодательного акта, призванного в комплексе решить основные задачи реформирования налоговой системы. Однако в связи с тем, что предложения Правительства Российской Федерации затрагивали интересы весьма мощных лоббистских групп, Дума под различными предлогами затягивала рассмотрение и окончательное принятие этого документа.

В условиях проблем с принятием Налогового кодекса Российской Федерации Правительством Российской Федерации предпринимались шаги по решению наиболее острых вопросов налогообложения путем подготовки отдельных частных законопроектов или собственных постановлений. В рамках таких спонтанных действий в России, например, был введен региональный налог с продаж, который впоследствии оказался неэффективным, но отмена, которого была связана с чрезвычайно высокими политическими и экономическими издержками. 10

В целом же проведение налоговой реформы, связанной с разработкой и введением в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации,  а также с дальнейшим совершенствованием законодательства, направленным на создание стимулов для экономического развития, привело к снижению налоговой нагрузки практически по всем основным налогам, за исключением налогов, связанных с добычей и переработкой углеводородного сырья. В частности, на снижение налоговой нагрузки были направлены следующие меры.

1. В ходе налоговой реформы  были существенно снижены ставки  основных налогов:

а) ставка налога на добавленную стоимость была снижена с 20% до 18% с 2004 года;

б) ставка налога на прибыль организаций была снижена с 35% до 24% с 2002 года;

в) в отношении налога на доходы физических лиц с 2001 года была введена единая ставка в размере 13%;

г) была проведена радикальная реформа единого социального налога, в которой можно выделить следующие основные этапы:

- объединение взносов в государственные  социальные внебюджетные фонды  в единый социальный налог  с регрессивной шкалой налоговых  ставок11;

- сокращение базовой ставки  налога с 35,6% до 26% и ликвидация  налоговой ставки 20% с 2005 года;

- отказ от индексации значений  порогов регрессии, что в условиях  наблюдаемых темпов роста заработной  платы приводит, по оценкам Минфина  России, к сокращению эффективной ставки ЕСН на 1 процентный пункт в год.

2. Отмена налогов с оборота  и прочих налогов, которые до  проведения налоговой реформы  обеспечивали существенную часть  доходов бюджетной системы. В  ходе налоговой реформы были  отменены следующие налоги:

а) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (ставка – до 1,5% от выручки);

б) налог на пользователей автомобильных дорог (ставка - до 3,75% от выручки);

в) налог на реализацию горюче-смазочных материалов (ставка - 25% от объема реализации ГСМ);

г) налог с продаж (ставка – до 5% от объема розничной реализации).

3. Важным этапом снижения налогового  бремени являлось введение специальных  налоговых режимов, которые позволили значительно снизить налоговые платежи для организаций и индивидуальных предпринимателей, уплачивающих налоги в рамках специальных налоговых режимов. Речь идет о следующих специальных налоговых режимах, предоставляющих возможность заменить уплату налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, налога на добавленную стоимость и единого социального налога уплатой единого налога:

а) упрощенная система налогообложения (ставка составляет 6% от выручки или 15% от разницы между доходами и расходами с возможностью уменьшить налог на сумму взносов на обязательное пенсионное страхование);

б) единый налог на вмененный доход (ставка составляет 15% от величины вмененного дохода, устанавливаемого в зависимости от вида деятельности налогоплательщика);

в) единый сельскохозяйственный налог для сельскохозяйственных товаропроизводителей (налоговая ставка составляет 6% от разницы между доходами и расходами налогоплательщика).

Перечисленные меры, усилили эффективность проводимой налоговой политики и  по различным оценкам, позволили уменьшить налоговое бремя на экономических агентов, не связанное со специальным налогообложением добычи и переработки полезных ископаемых, на сумму, эквивалентную 7% – 8% ВВП за весь период налоговой реформы.12  В период становления налоговой системы, налоговая политика как таковая в стране отсутствовала, или, точнее сказать, она формировалась стихийно, в результате чего отдельные меры налоговой политики не только вступали в противоречие с проводимой (или провозглашаемой) экономической политикой, но и между собой.

На наш взгляд, ориентирование налоговой политики в России исключительно на прямое копирование западной налоговой системы, без учета существующих в стране реалий, кризисного положения в экономике, бедственного положения широких народных масс, отсутствия устойчивого среднего класса, явилось серьезной ошибкой и ее результатом стало только дальнейшее торможение становления в стране цивилизованной и эффективной рыночной экономики.