Лесопромышленный комплекс региона и проблемы регулирования его деятельности

1.2. Нормативно-правовой  механизм государственного регулирования  развития лесного комплекса в  регионе

Использование лесов – это любая разрешенная в лесах деятельность граждан и юридических лиц, которая осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов (ст. 24 Лесного кодекса Российской Федерации).

На землях лесного фонда и землях иных категорий конкретные виды разрешенного использования устанавливаются в лесохозяйственных регламентах. Леса могут использоваться для одной или нескольких целей. Использование лесов, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. Освоение лесов ведется с соблюдением их целевого назначения и выполнения ими полезных функций.

В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации все земли лесного фонда и леса на землях обороны находятся в федеральной собственности. Гражданское законодательство и Лесной кодекс Российской Федерации гарантируют гражданам право на свободное пребывание на землях лесного фонда и в не входящих в лесной фонд лесах. Гражданам и юридическим лицам участки лесного фонда могут предоставляться в пользование на правах: постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования.

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации (ЛК РФ) лесопользование является платным. Многочисленные дискуссии о природе платежей за использование лесных ресурсов привели к тому, что их вывели из состава налогов и сборов, регулируемых Налоговым кодексом. Плата за пользование лесными участками или "арендная плата" в настоящее время регулируются Лесным кодексом (ст. 73 ЛК РФ).

На основании договора аренды лесного участка могут осуществляться практически все виды деятельности, связанные с использованием лесов. Договоры аренды в большинстве случаев заключаются по результатам аукциона по продаже права на заключение договора. Исключение составляют случаи, когда предмет договора аренды связан с публичными интересами; когда использование лесов необходимо для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, портов, для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (дороги, трубопроводы, ЛЭП). К существенным условиям договора аренды относятся сведения о лесном участке (площадь, местоположение и описание границ, кадастровый номер, кадастровая карта, которая прилагается к договору как неотъемлемая часть), о сроке договора, о видах использования лесов, расположенных на лесном участке, предоставляемом в аренду. К существенным условиям также относятся сведения о размере арендной платы, условиях и сроках ее внесения, а также об объемах рубок лесных насаждений и изъятия других лесных ресурсов. В договоре также отражаются условия, связанные с особенностью договора аренды лесного участка, – обязанности по охране, защите и воспроизводству лесов, сведения об обременении, ограничении использования лесного участка.

Срок договора аренды зависит от тех целей, в которых данный договор заключается и может заключаться на срок от 1 года до 49 лет, если его целью является выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, строительству и эксплуатации искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов и линейных объектов. В иных случаях договоры аренды должны заключаться на срок от 10 до 49 лет. Ранее договоры аренды заключались на срок от 1 года до 99 лет независимо от видов лесопользования (ст. 31 ЛК 1997 года). Необходимо отметить об обязательности государственной регистрации Договора аренды лесного участка в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 года № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Федеральным законом от 04.12.2006 № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" установлено, что договоры аренды участков лесного фонда, заключенные до 1 января 2007 года, должны быть приведены в соответствие с новым ЛК РФ до истечения срока действия лесорубочных билетов. Для заключения договора безвозмездного пользования участком лесного фонда в соответствие с Лесным кодексом подается заявление в уполномоченный орган по управлению лесным хозяйством субъекта РФ и заключается новый договор аренды участка лесного фонда без проведения аукциона (Письмо Рослесхоза от 06.02.2007 № МГ-03-54/776). Также Рослесхоз разъяснил, что в соответствии с ЛК РФ в безвозмездное срочное пользование лесные участки предоставляются только для осуществления религиозной деятельности. В связи с этим договоры безвозмездного пользования, заключенные с сельскохозяйственными организациями в целях заготовки древесины, могут быть переоформлены в договоры аренды лесных участков. Лесные экономисты в случае регионального лесного плана основное внимание предлагают уделять коммерческому лесопользованию, базирующемуся на договорах аренды лесных участков, поскольку одной из основных задач новой лесной политики является повышение рентабельности лесного комплекса Российской Федерации. При этом важен учет целевого назначения лесов, их экологической ценности, видов использования лесов, являющихся приоритетными на планируемый период, а также документов территориального планирования региона.

Согласно нормативной документации по подготовке лесного плана, минимальной единицей зонирования лесов по видам планируемого освоения служит лесной квартал. При этом выстраивается четкая иерархия уровней районирования, позволяющая выделить природно-хозяйственные системы различного пространственного масштаба – от регионального и муниципального до локального. Например, согласно данным 2008 года, в Свердловской области представлено 12 видов лесопользования из 16 видов, предусмотренных статьей 25 ЛК РФ. По числу задействованных кварталов и площади приоритетным видом использования лесов в регионе является заготовка древесины (98%), доля остальных видов использования незначительна – выполнение работ по геологическому изучению недр и разработка месторождений полезных ископаемых 0,05%, ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты 1,06%, строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов 0,04%, а также рекреационная деятельность 0,04%. Соответственно, прочие виды лесопользования в настоящее время не играют ведущей роли в развитии лесного хозяйства региона. По сути, плата за пользование лесными участками имеет разветвленную структуру и является, с одной стороны, разновидностью налога на использование природных ресурсов, а с другой стороны, представляет собой сборы за лесопользование. Отечественными лесными экономистами признано, что одним из основных способов повышения эффективности деятельности лесного комплекса является переход на систему определения величины платы за древесину, отпускаемую на корню, на основе "лесной ренты", широко применяемую в современной международной практике. Рентные платежи должны, с одной стороны, стимулировать деловую активность и рациональное использование лесосырьевых ресурсов, а с другой – обеспечивать в интересах всего общества изъятие лесного дохода в полном объеме.

1.3. Экономический механизм государственного регулирования лесопромышленного комплекса региона

Экономическая оценка леса, как в федеральном, так и в краевом вариантах методик, подразделяется на определение стоимости древесины на корню и стоимости других, экологических полезностей. При этом стоимость древесины рассчитается достаточно корректно, и, напротив, перечень и объемы других видов ресурсов и полезностей леса субъективены и их стоимостное представление не имеет в основе надежной гипотезы.

Абстрактное значение понятия "проблема" конкретизируется по отраслям знания и производства. В том числе это относится и к лесной отрасли, проблемы развития которой в настоящее время активно обсуждаются. Качество получаемой в настоящее время лесотаксационной информации следует признать недостаточной. По отношению к лесным ресурсам необходимо, чтобы результаты оценки отвечали современным требованиям по точности, трудозатратам, а также были доступны пользователям. Повышение точности и доступности лесотаксационной и экологической информации можно классифицировать как проблемы оценки лесных ресурсов при инвентаризации лесов, ведении экологического мониторинга и кадастра.

Оценка лесных ресурсов производится по их видам с определением учетных показателей, стоимости на текущее время и на перспективу. Входами в таблицу служат виды лесных ресурсов и оценочные показатели (учетные, стоимостные). Кроме натуральных показателей, характеризующих лесные ресурсы, при ведении кадастра предусмотрена их стоимостная оценка. Стоимость выступает в качестве показателя, который интегрирует натуральные показатели природного ресурса единым денежным эквивалентом. Если величина натурального показателя, например, количество ресурса, в тоннах или кубометрах, на момент времени неизменна и может только уточняться по мере совершенствования методик инвентаризации, то стоимость ресурса может меняться в зависимости от способа ее оценки.

В эксплуатационных лесах следует различать таксовую и рыночную стоимость лесных ресурсов. В настоящее время действуют таксы, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 г. № 310. Переход к стоимости производится посредством умножения запаса ресурса на стоимость единицы. Необходимые для расчетов товарные таблицы древесного ресурса разработаны. Подход достаточно обоснован и прост в использовании. Возможная корректировка, как таксовой стоимости, так и товарных таблиц, сущности подхода не меняет. Оценка ресурса производится достаточно объективно. Далеко не так убедительно выглядит стоимостная оценка лесных ресурсов в защитных лесах, оценка рекреационных и средообразующих лесных ресурсов. Общепринятых рецептов нет. В оценочных шкалах для этой цели обычно используются различного рода корректирующие коэффициенты, которые основаны на субъективных допусках разработчиков и при внимательном анализе не выдерживают критики специалистов. Это не означает, что такого рода оценки не имеют права на существование. Имеют, но к ним следует относиться только как к ориентировочным, определяющим понимание проблемы уровня сегодняшнего дня. Возможно, что и не следует пытаться в обязательном порядке выходить на стоимость каждого лесного ресурса, а для многих случаев достаточно представления их ценности в относительных единицах. Действительно, приоритеты ценности лесных ресурсов во времени не постоянны и будут меняться со значительной долей неопределенности.

Таблица 1

Оценка лесных ресурсов

Рыночная стоимость лесных ресурсов меняется в зависимости от многочисленных причин, постоянно влияющих на конъюнктуру спроса и предложения. Рыночная стоимость лесных ресурсов наиболее объективна и отражает сложившуюся на момент времени экономическую ситуацию. Перспективный учет природных ресурсов осуществляют с помощью методов прогнозирования. Методически правильно использование методов прикладной математики, которые позволяют количественно оценить уменьшение неопределенности будущего состояния объекта. Прогнозируется изменение количественных и качественных ресурсных показателей. Состав характеристик и их терминологическое содержание остаются на уровне времени составления прогноза. Для устранения несопоставимости во времени стоимостных расчетов в экономике применяются стандартные процедуры дисконтирования. Отметим, что для цели эколого-экономической оценки лесов общепринятого рецепта дисконтирования не выработано. До тех пор, пока для коэффициентов дисконтирования не появится объективное научное обоснование, все прогнозные расчеты стоимости будут включать значительную долю неопределенности.

Удовлетворяющие пользователей по точности показатели древесных, недревесных, рекреационных и средообразующих лесных ресурсов могут быть получены, используя современные средства зондирования земной поверхности, храниться и непрерывно актуализироваться в базе данных ГИС. Информация о показателях лесных ресурсов служит основой для разнообразных моделей лесных систем, необходимость в которых формируется с появлением и осознанием проблем эксплуатации и управления лесными ресурсами. Проблемы этого класса возникают по мере вовлечения лесных ресурсов в хозяйственный оборот. И действительно, лес как природная экосистема состоит из подсистем (компонентов), в число которых человеческое общество не входит. По С.К. Фарберу, лес как объект хозяйствования приобретает качественно иной статус природно-хозяйственной экосистемы. Для любого типа хозяйства (лесного, охотничьего и др.) интерес человека заключается в пользовании теми или иными компонентами, составляющими леса, которые при этом автоматически становятся лесными ресурсами. Компонентов, слагающих лес как экосистему, много. По мере осознания их полезности и востребованности компоненты становятся лесными ресурсами, а отношения между человеческим обществом и лесом становятся все более многообразными и взаимозависимыми. По нарастающей – от удовлетворения потребностей в древесине, лесных пищевых и лекарственных ресурсах до осознания на концептуальном уровне важности рекреации и средообразующей роли леса. К настоящему времени достигнуто положение практически полной взаимозависимости лесных экосистем и человеческого общества, при которой все элементные составляющие лесных экосистем включены в сферу интересов человека стали лесными ресурсами и сопровождаются проблемами эксплуатации и управления. Структура, как человеческого общества, так и лесных сообществ, подчиняется иерархическому принципу. Природно-хозяйственные экосистемы также имеют вертикальную направленность, последовательно включая все большее количество потребляемых ресурсов. Например, для лесозаготовительного предприятия ресурсные интересы замыкаются территорией лесосырьевой базы и ограничены только древесиной. Для более сложной экономики административного района и далее по иерархической цепочке спектр ресурсных интересов увеличивается, достигая предела при рассмотрении биосферы Земли, где средообразующие ресурсы выдвигаются уже на первый план.

Лесная рента – выраженное в деньгах свойство природного объекта генерировать чистый доход (прибыль) при вовлечении его в процесс общественного производства через приложение к этому объекту капитала и труда. Лесная рента или чистый доход от использования лесного насаждения (древостоя) в момент рубки главного пользования может рассчитываться для разных стадий получения и реализации лесной продукции по следующим формулам:

а) при переработке древесины в продукцию конечного потребления и ее продаже:

б) при заготовке и продаже круглых лесоматериалов: в) при заготовке и продаже леса на корню:

r = rт,

где: r – лесная рента; rт – плата за лес на корню, полученная по результатам торгов на участках лесных земель, выбранных в качестве аналога оцениваемого участка; Po – рыночная цена франко-станция отправления лесной продукции конечного потребления (пиломатериалов, целлюлозы, бумаги, фанеры, плит и др.); P1 – рыночная цена франко-станция отправления круглых лесоматериалов; Со – текущие затраты на переработку древесины без стоимости древесного сырья, включая затраты на возмещение основных фондов, (амортизация) и возврат процентов по кредиту; Ко – удельные капитальные вложения в перерабатывающих производствах (здания сооружения, оборудование и т.д.); S – расход сырья (круглых лесоматериалов) на единицу продукции деревопереработки; С1 – текущие затраты на заготовку древесины и ее вывозку из леса на нижний склад, пункт реализации или пункт переработки, включая затраты на возмещение основных фондов (амортизация) и возврат процентов по кредиту; К1 – основной и оборотный капитал на лесозаготовках, включая удельные капитальные вложения на а строительство лесовозных дорог и вывозку древесины из леса; i0 – норма прибыли на основной и оборотный капитал в деревопереработке (или коэффициент капитализации); i1 – норма прибыли на основной и оборотный капитал на лесозаготовках.

Цена на древесину, отпускаемую на корню, должна быть рассчитана на основе рентабельности затрат продавцов и покупателей. Государство как монопольный продавец лесных ресурсов в России имеет возможность установить любую цену на древесину, отпускаемую на корню. Нижняя граница диапазона цены может быть установлена, если доходы государства от продажи древесины на корню равны расходам на их восстановление и охрану. При этом рентабельность государства как продавца ресурса будет равна нулю. Верхняя граница диапазона цены – когда доходы предпринимателей в лесопромышленном комплексе равны их затратам на производство конечных товаров, получаемых из древесины (бумагу, мебель, стройматериалы и пр.). При этом рентабельность предпринимателей как покупателей древесины на корню будет также равна нулю. Для определения оптимальной цены государство должно поставить перед собой конкретную цель, например, увеличение валового внутреннего продукта. В лесном секторе это возможно путем увеличения объема заготовки древесины и увеличения стоимости продукции, получаемой из каждого кубометра заготовленного сырья. Для этого предпринимателям необходимо осуществлять инвестиции, а инвестиционные возможности предпринимателей прямо зависят от рентабельности производства. Таким образом, ставя перед собой цель социально-экономического развития, государство должно обеспечить условия для рентабельного производства в отраслях экономики. Это достигается обоснованной величиной взимаемых с предпринимателей налогов и платежей (в т.ч. за древесину на корню). На практике основой расчета лесной ренты должна стать технико-экономическая оценка проекта разработки лесосеки. При этом следует учитывать, что лесная рента: устанавливается в расчете на 1 м3 заготавливаемой древесины; возникает только на рентабельных лесосеках; изымается из прибыли; устанавливается при оформлении аренды, вносится в договор аренды и подлежит ежегодному уточнению лесопользователем, представляющим арендодателю плановые технико-экономические расчеты.