В XVIII в. стали также развиваться
и другие системы документации:
- финансовая, в которой впервые
были применены термины «дебет», «кредит»,
«баланс», «бухгалтер»;
- военная – реляции, рапорты,
донесения, предписания, диспозиции;
- договорная международная
– ноты, меморандумы, депеши;
- судебная – допросы, клятвенные
обещания, показания, приговоры;
- статистическая – подушные
переписи, называемые ревизиями, «ревизские
сказки» (результаты ревизий), губернские
сводки.5
Для многих документов были
установлены официальные бланки и разработаны
правила расположения реквизитов на листе
бумаги. Для некоторых документов, таких,
как дипломы и патенты, были созданы генеральные
формуляры – образцы, по которым они должны
были оформляться.
Так, в указе
1723 г. «О форме суда» содержание челобитной
следовало излагать по пунктам, т.е. была
сделана попытка формализовать текст
документа, сделать его максимально удобным
для чтения. Несколько ранее – указом
от 22 февраля 1714 г. – губернаторам предлагалась
форма ведомости для присылки сведений
о произведенных сборах налогов и казенных
расходах, состоявшая из 22 пунктов.
На документах
впервые появились резолюции, представляющие
собой задания по исполнению. Резолюцию
писали на лицевой стороне первого листа.
В коллежском
делопроизводстве выделяется из текста
и становится самостоятельным элементом
формуляра дата документа: во многих документах
она пишется под текстом с левой стороны
листа: «Октября 17 дня 1723 года».
Самостоятельным элементом
формуляра становится и наименование
документа; в некоторых случаях к нему
примыкает обозначение краткого содержания
документа: «Рапорт о получении указа»,
хотя требование указывать краткое содержание
документа (заголовок к тексту) окончательно
формируется только в делопроизводстве
министерств в XIX в.
Кроме реквизитов, выделившихся
из текста, появляется ряд реквизитов,
отражающих различные стадии процесса
документирования или стадии обработки
документов: подписи, отметки о согласовании,
регистрационные индексы, отметка о контроле,
отметка о направлении в дело и др. В целом,
делопроизводство коллегий характеризовалось
значительным увеличением письменной
работы и формальностей, на что жаловались
современники. Даже значительно увеличенные
по сравнению с приказами штаты канцелярских
чиновников не справлялись с обилием дел,
что приводило к медлительности делопроизводства
и волоките.
1.3. Изменение в системе
высших и центральных органов
государственного устройства в
начале XIX в.
Начало XIX в. ознаменовалось
новой реформой государственного управления
и делопроизводства, которая затронула
главным образом верхний уровень управления
— высшие и центральные учреждения, и
вместе с реформами Екатерины II в последней
четверти XVIII в. завершила формирование
системы центральных и местных учреждений.
Новая система управления —
министерская, основанная на принципе
единоначалия, зародилась в недрах старой
коллежской системы: в коллегиях конца
XVIII в. президенты имели более широкие
права, чем ранее. Создание министерств
с единолично управляющими министрами
было необходимо для более гибкой и оперативной
системы управления. Коллегиальный принцип
принятия решений не был исключен вовсе
из новой системы: сначала коллегии ввели
в состав вновь созданных министерств;
позже при министрах создали советы, имевшие
статус коллегиального совещательного
органа. Тем не менее, отношение к министрам
как к единоличным исполнителям воли царя
и определило делопроизводство министерств
как «исполнительное»6.
Первыми министерствами, созданными
манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских
сил, иностранных дел, внутренних дел,
коммерции, финансов, народного просвещения,
юстиции и на правах министерства - Государственное
казначейство. Каждому министру предписывалось
создать канцелярию и иметь товарища (помощника).
Одновременно с министерствами в 1802 г.
учрежден Комитет министров — высшее
административное учреждение, действовавшее
на коллегиальных началах и рассматривавшее
дела, выходящие за рамки компетенции
отдельного министра и требующие совместного
согласованного решения. Несколько позже
— 1 января 1810г. создан Государственный
совет — высшее законосовещательное учреждение.
Одновременно с этим проведена реформа
Сената, который становится высшей судебной
инстанцией, выполняя также функцию надзора
за правительственным аппаратом.
Окончательно единоличное министерское
начало победило лишь с изданием 28 января
1811г. «Общего учреждения министерств»
- законодательного акта, определившего
всю систему министерского устройства,
включая их делопроизводство и систему
взаимоотношений с другими учреждениями
и лицами. В соответствии с этим актом
увеличилось число министерств и произошли
некоторые изменения в перераспределении
дел между ними.
Министры назначались самим
императором и были ответственны только
перед ним. Принцип единоначалия положен
в основу всей организации министерств:
директора, возглавлявшие департаменты,
подчинялись непосредственно министру,
начальники отделений — директорам департаментов,
столоначальники — начальникам отделений.
Совет министра состоял из руководителей
основных подразделений и имел значение
органа «для рассмотрения дел, требующих
по важности их общего соображения». В
департаментах роль советов выполняли
общие присутствия департаментов. Канцелярия
министра по своей структуре была аналогична
и действовала на правах департамента;
канцелярии департаментов имели более
простое внутреннее устройство: они возглавлялись
правителем канцелярии и имели штат чиновников
- журналиста, экзекутора, казначея, писцов
и др., их должностной и количественный
состав зависел от объема и содержания
дел. Например, если в ведении департаментов
находились финансовые средства, в состав
канцелярии включались счетные отделения
или столы с соответствующим штатом служащих.
Принцип единоначалия в центральном
управлении вызвал изменения в характере
делопроизводства: коллегиальное делопроизводство
заменялось министерским – «исполнительным».
Был регламентирован порядок ведения
дел: определённые формы регистрации,
движение документа внутри министерства
с указанием сроков исполнения, отправка
документов, проверка исполнения («ревизия»)
и отчётность. О крайнем бюрократизме
в делопроизводстве свидетельствовал
тот факт, что документ только в одном
департаменте министерства подвергался
34 последовательным операциям. Единообразие
в организации, делопроизводстве и принципах
деятельности министерств явилось элементом
приспособления России к новым социально-экономическим
условиям.7
1.4. Становление министерского
делопроизводства.
С изменением структуры государственного
аппарата происходит реорганизация делопроизводства,
которому придавалось большое значение
в организации управления.
Делопроизводство основывалось
на четкой постановке задач
и вопросов деятельности каждого
органа управления. Конкретизация «Общего
учреждения министерств» находила отражение
в уставах и положениях каждого министерства.
Их «точность, полнота, ясность» ставились
в прямую взаимосвязь с организацией делопроизводства:
«...тем производство дел будет правильнее
и число их менее. Постепенное уменьшение
числа дел есть самый главный признак
благоустройства министерства, а умножение
их есть знак расстройства и смешения».
Законом 1811 г. установлено
единообразие производства дел во всех
министерствах, их департаментах и отделениях.
Процесс делопроизводства делился
на следующие этапы: порядок вступления
дел, движение их, или собственно так называемое
производство, отправление дел, ревизия
и отчеты.
Таким образом, четко выделяются
основные этапы работы с документами:
организация приема документов, направление
на исполнение и исполнение, контроль
за исполнением и отправка.
Обязанности чиновников определялись
законами и инструкциями. Последние составлялись
по четко выработанной форме: в первых
разделах излагались обязанности должностного
лица, в последующих — порядок обмена
документами, их исполнения и организации
хранения.
Манифестом от 8 сентября 1802 г. об образовании
министерств, «Общим учреждением министерств»
1811г., манифестом об образовании
Государственного совета и другими законодательными
актами определились виды документов
«по степени власти», т.е. в соответствии
с иерархией прав и обязанностей учреждений
и должностных лиц.
Общие законодательные акты
издавались в виде уложений, мнений Государственного
совета, докладов, удостоенных высочайшего
утверждения. Торжественное оповещение
населения о событии или важной административной
и законодательной мере давалось в форме манифеста.
Указом выражалась воля императора, непосредственно
от него исходившая. Издавали указы Сенат,
а с 1832 г. — все «высшие места».
Регламентация организация
и порядка деятельности учреждений оформлялась
рядом документов. Так, Государственный
совет за подписью императора издавал
«учреждения» (они определяли создание
присутственного места или власти, их
состав, «предметы ведения», т.е. функции).
Комитет министров, а в отдельных случаях
Государственный совет утверждали уставы
(правила управления какой-либо отраслью),
положении, определившие правила деятельности
сословных учреждений. В грамотах излагались
права и привилегии классов. Этот комплекс
документов дополнялся издаваемым министерствами
правилами, наказам, рескриптами, инструкциями,
циркулярам.
По своему назначению, способу
составления и характеру исполнения служебные
документы учреждений XIX в. можно разделить
на четыре группы: а) внутренние документы;
б) переписка («отношения») присутственных
мест и властей; в) просительские документы;
г) акты, договоры, обязательства.
Среди внутренних документов,
прежде всего, выделяются «докладные дела
и бумаги» — документы, отражающие подготовку
вопроса к слушанию; докладная записка,
представление. Процесс рассмотрении
вопроса фиксировался в журналах заседания,
протоколах, мемориях (краткое изложение
журнала). Решения оформлялись определениями
или приговорами. Для их исполнения или
доведения до сведения составлялись указы,
предписания, выписки из журналов, доклады.
Вид документа в этом случае определялся
уровнем учреждения и его компетентностью.
К внутренним относились документы
о прохождении государственной службы,
комплекс которых сложился в основном
в XVIII в.
В XIX в. пополнился состав финансовых
документов: государственная роспись,
финансовая смета, дневная кладовая записка
(записка о вкладах) и др. Особой категорией
документов были отчеты: финансовые («отчеты
в суммах»), о результатах деятельности
(«отчеты в делах»). План улучшения работы
министерства назывался «отчетом в видах
и предложениях».
К внутренним документам относились
также должностные инструкции, регистрационные
журналы, описи, ведомости дел.
Переписка была строго
регламентирована. Употребление того
или иного вида документа в переписке
зависело от степени подчинения учреждения
и должностных лиц. Собственно письмами
были отношения, сообщения, ведения, уведомления,
доношения, представления, рапорты. Высшие
чиновники посылали друг другу «официальные
письма».
Законами был определен порядок
обмена документами всех учреждений. Так,
Комитет министров посылал указы, выписки
из журналов, доклады, правила.
Сенат обменивался с Синодом
посредством взаимных ведений, с учреждениями
и лицами, не подчиненными Сенату, — копиями
со своих определений, с учреждениями
и лицами, подчиненными Сенату, — указами;
канцелярия Сената посылала министрам
запросы, на которые департаменты- министерств
отвечали отношениями. Департаменты, отделения
и общие собрания Сената обменивались
между собой ведениями и известиями.
Министры посылали на имя императора
в Государственный совет и Комитет министров
доклады, отчеты, представления или записки,
в министерство финансов — планы (табели)
расходов на следующий год. Между собой
министерства обменивались отношениями
или сношениями, с департаментами министерства
и губернаторами — предложениями и предписаниями,
получая от них представления, докладные
записки и ежедневные мемории (сведения
о текущих делах).
Губернские учреждения получали
от Сената указы, от губернаторов — предложения,
от равных себе учреждений — сообщения
и отношения, в вышестоящие учреждения
посылали рапорты, донесения, представления.
Законы подробно определяли также порядок
документируемых отношений уездных и
городских учреждений.
Переписку с частными лицами
составляли так называемые просительские
дела и бумаги, которые выделялись в особую
группу. Просительские документы подавались
частными лицами в присутственные места
и властям. Большую часть документов этой
группы составляли прошения. В них обычно
излагалась просьба. Насчитывалось несколько
видов прошений: "тяжебные" (о праве
собственности и владения), исковые (о
договорах, вознаграждениях за убытки,
обиды), встречные (с предъявлением обратного
иска против истца), мировые (о прекращении
спора или иска по взаимному соглашению),
доносы (о преступлениях, злоупотреблениях
или проступках) и т.п.
Второй вид просительских документов
составляли жалобы — прошения, подаваемые
тяжущимися сторонами в высшие учреждения
на решения или действия других учреждений
или должностных лиц.
К третьему виду просительских
документов относились отзывы — документы,
подаваемые высшему в уголовном судопроизводстве
учреждению с жалобой на приговоры низшей
судебной инстанции.
Большой группой документов
в делопроизводстве учреждений XIX в. являлись
акты. Законы понимали
под актами довольно широкий круг документов.
Прежде всего это документы, которые в
определенной форме фиксировали политические
или экономические сделки, договоры. К
актам относились также документы гражданского
состояния. И наконец, актами называли
все документы, могущие служить доказательством
при решении гражданских дел. О видах актов,
порядке их составления и засвидетельствования
подробно говорится в «Законах гражданских»,
опубликованных в томе X Свода законов
российской империи. Виды актов определялись
их содержанием и порядком засвидетельствования.
Законы предусматривали составление трех
видов: актов укрепления имущества, актов
состояния и актов присутственных мест.
Регламентировался не только
состав документов, но и порядок их составления.
Ко многим законам прилагались формы документов
часто с описанием структуры текста и
следующей рекомендацией: "чтобы автор
сам давал альтернативное решение вопроса".
Давались формы трафаретных текстов ответов
министра, управляющего экспедицией, губернатора
и т.д. Этим преследовалась цель упрощения
и сокращения объема документа, четкого
формулирования сути вопроса.
Появляется в XIX в. большое количество
практических разработок, руководств
по составлению документов, которые часто
оформлялись в виде письмовников и пособий
для чиновников.