Делопроизводство в учреждениях России в XVIII веке

Итак, к 1920 году в Российском государстве сложилась новая система органов власти государственного управления, частично существовавшая еще и в XIX  веке (приложение 1).

2. РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТАХ XVIII ВЕКА В РОССИИ: ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ

2.1 Виды документов, особенности  их составления

В коллежском делопроизводстве возникло большое число новых документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом массированного проникновения в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Прежние учреждения – думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция; приговоры, указные грамоты; наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные – прошениями; переписка - памяти и отписки - заменены отношениями, рапортами, доношениями, реляциями, ведениями, известиями.7

Коллежское делопроизводство отличается от приказного обилием видов государственных документов. Законодательные и распорядительные акты государственной власти оформлялись повелениями, указами, регламентами, инструкциями, наказами, протоколами. Появилось много форм переписки: письма, доношения, известия, требования, ведомости.

Обмен информацией между учреждениями определялся их соподчиненностью. Вышестоящие организации направляли подчиненным указы, подчиненные вышестоящим - рапорты и доношения, равные инстанции обменивались предложениями и сообщениями. Формой письменного обращения частных лиц в государственные учреждения были челобитные, которые позже стали называться прошениями. Возник новый документ, использующийся при ведении переписки, - справка с краткими вставками из всех документов по обсуждаемому вопросу, экстракт.

В XVIII в. стали также развиваться и другие системы документации:

• финансовая, в которой впервые были применены термины «дебет», «кредит», «баланс», «бухгалтер»;
• военная – реляции, рапорты, донесения, предписания, диспозиции;
• договорная международная – ноты, меморандумы, депеши;
• судебная – допросы, клятвенные обещания, показания, приговоры;
• статистическая – подушные переписи, называемые ревизиями, «ревизские сказки» (результаты ревизий), губернские сводки.8

Для многих документов были установлены официальные бланки и разработаны правила расположения реквизитов на листе бумаги. Для некоторых документов, таких, как дипломы и патенты, были созданы генеральные формуляры – образцы, по которым они должны были оформляться.

Так, в указе 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной следовало излагать по пунктам, т.е. была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Несколько ранее – указом от 22 февраля 1714 г. - губернаторам предлагалась форма ведомости для присылки сведений о произведенных сборах налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов.

На документах впервые появились резолюции, представляющие собой задания по исполнению. Резолюцию писали на лицевой стороне первого листа.

В коллежком делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа: «Октября 17 дня 1723 года».

Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX в.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей, на что жаловались современники. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.

2.2 Регламентация делопроизводства в Сенате

Зародившееся в ходе реформ Петра I коллежское делопроизводство продолжало медленно развиваться и после его смерти в 1725 году. В деятельности Сената стали заметны кризисные явления, вызванные ростом бюрократизации аппарата. Эта же тенденция проявлялась и в организации дел в коллегиях и местных органах власти. С другой стороны, преемники Петра I уже уделяли вопросам реформирования государственного управления, в том числе и принципам ведения делопроизводства, гораздо меньше внимания, чем первый российский император, о чём свидетельствует то, что большинство указов, касающихся данной проблемы после смерти Петра I, издавались уже не от лица царя, а от имени Сената, с другой стороны высший законосовещательный орган страны постепенно утрачивал былые полномочия, постепенно становясь органом, ведавшим надзором за центральными и местными учреждениями.9

Так же «…серьёзным недостатком государственного аппарата, обнаружившем себя ещё при Петре I, была чрезвычайная перегруженность Сената. Дела решались медленно, подолгу лежали без движения, а иногда и терялись…». Недостаточная оперативность Сената как органа, руководившего деятельностью коллегий и местных органов власти послужила причиной для изменения его властных полномочий. «Кризис исполнительной власти при нарастании проблем управления империей …послужил причиной образования нового высшего правительственного органа – Верховного Тайного Совета», к которому с 1729 года переходят также такие полномочия Сената, как решение всех серьёзных внешнеполитических дел, право назначать высших должностных лиц. Сенат перестал быть высшей апелляционной инстанцией, сенатские приговоры подлежали утверждению Верховного Тайного Совета.10 Из ведения Сената были изъяты Военная, Адмиралтейская коллегии, Коллегия Иностранных Дел, а также восстановленная в 1727 году Ревизион-коллегия. Сенат лишился части ассигнований на свой штат, его название было изменено с «Правительствующий» на «Высший». При императрице Анне Иоанновне, пришедшей к власти в 1730 году аналогичным Верховному Тайному Совету был Кабинет Её Императорского Величества, также подчинивший Сенат своей власти.

Основным документом, регламентирующим делопроизводство в Сенате, в указанный период продолжал оставаться указ Петра I «О должности Сената», данный им 27 апреля 1722 года, в котором в подробностях устанавливался порядок ведения дел и принципы устройства Сената. Со второй четверти XVIII века появляются и новые законодательные акты, в которых отразились указанные выше проблемы. К ним можно отнести, например, сенатский «Указ о порядке записывания в Сенате входящих бумаг, о даче в Экспедицию копий с журналами, о подписывании под сочиняемыми из дела выписками приличных указов и о скреплении Секретарями оных выписок» от 11 января 1737 года.

Важным пунктом этого указа было утверждение, что «…входящим в Сенат доношениям, челобитным и прочему по-прежнему записку иметь, или каждому Секретарю по своей Экспедиции те входящие записывать и для того иметь записную книгу». Таким образом, данным указом закреплялась журнальная форма регистрации входящих документов, широко распространившаяся в рассматриваемое время и существующее и на сегодняшний день.

Следующий пункт указа был посвящён копиям документов, составляемых на основе этих журналов для последующего их решения. Копии подписывались «…самим Секретарём, дабы отправление по оным скорее быть могло». На основе выписок составлялись сенатские указы, которые направлялись в соответствующие учреждения, а выписки оставались в качестве справочных документов. Секретарь скреплял выписку по листам в целях гарантии сохранности документа и подписывал её.

Указ от 20 мая 1737 года «О порядке доклада дел в Сенате» предписывал каждому секретарю составлять по своей экспедиции реестр нерешённых дел и в назначенный день докладывать о них на заседаниях Сената («Имеющиеся в Сенате нерешённые дела с реестром к докладу предлагать каждому Секретарю по своей Экспедиции, в назначенный к тому день класть на сенаторский стол…», что свидетельствует о дальнейшей формализации коллежского делопроизводства.

Новой стороне в развитии делопроизводства посвящён указ Сената, изданный 18 ноября 1737 года «О печатании в Сенатской типографии по требованию Присутственных мест публичных указов, форм книгам, ведомостям и рапортам» – в которых коллегиям и канцеляриям, не зависящим от Сената предлагалось изготовлять документы и их образцы, направляемые в губернии и провинции, типографским способом.11 Предложение печатать в типографии формы документов, то есть образцов, по которым они составлялись, говорит о широком распространении указанных в данном законодательном акте видов документов, а также о том, что уже предпринимались попытки их унификации.12

В указе также сообщалось, что на составление оригиналов, дубликатов и трипликатов этих документов «…едва ли не все приказные служители употребляются, а тем временем другие дела без действа остаются, а когда б оные в печать происходили, то все бы трое указов одним набором готовится могли, служители от такого труда были бы свободны и другие дела отправляли б», что говорит не только о заботе о сохранности документов, выражавшейся в существовании двух копий документа, но и о проникновении технического прогресса в процесс создания документов. Это ускоряло процесс прохождения документов, производства дел, и, как справедливо отмечалось в указе позволяло сосредоточить работу служителей канцелярий на других областях деятельности, прежде всего на исполнении наиболее важных поручений.

Одной из проблем, получивших отражение в законодательстве, стало решение вопросов сношений между подчинёнными ему учреждениями. Сам Сенат посылал подчинённым ему канцеляриям и конторам законы, указы, повеления, указания, получая от них рапорты и доношения. В указе Сената от 28 июля 1738 года «О сношениях находящихся под ведением Правительствующего Сената Коллегий и Канцелярий с подчинёнными им Конторами, Канцеляриями и Приказами» отразился спор этих учреждений в отношении того, что «…подчинённые Коллегиям Конторы в прочие Коллегии и Канцелярии посылают промемории, которые от них в тех Коллегиях, ссылаясь на указы Его Императорского Величества не принимают, а оные доношения писать не хотят, так как они им не подчинены».

Так как «промемория» характеризовалась как «…форма письменных сношений равных по рангу учреждений», использование её для сношения с подчинёнными инстанциями не предусматривалось, коллегии, находящиеся под ведением Сената отказывались принимать их от подчинённых остальным коллегиям контор, канцелярий и приказов, считая их не равными себе, а подчинёнными учреждениями. Сенат, изучив суть вопроса, приказал всем коллегиям и канцеляриям, находившимся под сенатской дирекцией, посылать в конторы, канцелярии и приказы, подчинённые коллегиям и канцеляриям, неподконтрольным Сенату, указы, а от тех принимать доношения.

Такого рода «ведомственные споры» были нередки и, несомненно, тормозили прохождение документов и решение поставленных задач, а часто делали невозможным отправление тех или иных дел. Причиной этого была недостаточная регламентация отношений между государственными учреждениями. Сенат по мере своих возможностей пытался восполнить эти пробелы в законодательстве, однако его работу тормозили проблемы, связанные со скоплением нерешённых дел.

Данный вопрос всегда остро стоял перед Сенатом. Несмотря на попытки унификации документов, получаемых Сенатом с мест и отправляемых им на места, количество нерешённых дел росло. К попыткам разрешить положение относится указ императрицы «Об учреждении при Сенате особливой комиссии для решения неоконченных дел», изданный 2 декабря 1740 года, в котором предписывалось комиссии из четырёх сенаторов «…все нерешённые дела прошлых лет от 1734 года немедленно рассматривать».13

Проблема большого количества нерешённых дел вскрывает с одной стороны перегруженность Сената, подчас второстепенными делами, с другой – неэффективность организации работы с документами в данном учреждении.

В 1741 году в результате дворцового переворота к власти приходит дочь Петра I Елизавета, провозгласившая своё правление продолжением реализации идей своего отца. В результате Сенат вновь обретает большую часть своих прежних полномочий. Однако «восстановление Сената на прежних основаниях было сделано без учёта изменений в системе управления, усложнения жизни государства».

К этому же времени относится и «Указ Сената о форме журналов в присутственных местах» от 14 июля 1753 года, приказавший «…все журнальные записки во всех присутственных местах, в силу указов, присутствующие сами подписывали и всегда б те записи были верны…». Для того, чтобы привести эти журналы в соответствие с единой нормой к указу прилагалась специальная форма ведения журнала.

Данный указ представлял собой образец, посредством которого Сенат пытался распространить давно укоренившуюся в нём и уже имеющую свою традицию практику ведения журналов на другие учреждения. Указ не вводил в них журналы – они существовали и до него. Целью издания указа было упорядочение ведения журналов по всей стране, так как «…из внесённых в Правительствующий Сенат из некоторых судебных мест журнальных записок усмотрено, что оные присутствующими не подписаны и Обер-Секретарём и Секретарём не скреплены…».

Таким образом, Сенат стремился привести практику ведения журнальных записей в «Канцеляриях, Коллегиях, Приказах, Конторах, судебных местах» и местных учреждениях к единой форме. Для этого на основе принципа ведения журнальных записей в Сенате был выработан единый образец.

В указе также была приведёна форма журнала, в которой вначале отмечалась дата, далее шли чин и фамилии присутствовавших, время их прибытия на заседание. После следовало краткое изложение указа, который слушался в присутствии – отмечалась дата издания указа, откуда он был прислан, решение, которое было принято. По такой же схеме писался образец рассмотрения промемории, доношения, челобитья. В двух других графах указывались дата подписания протоколов, и когда указы с решением посылались обратно. В конце следовали подпись журнала, дата подписания, а также время окончания заседания и список не присутствовавших лиц.

В данной форме особенно подчёркивалось, что обстоятельства дела надо «…писать кратко, а по окончании того написать о чём протокол сочинить велено», так как Сенат, коллегии и многие другие учреждения были коллегиальными. Введение форм журналов существенно ускорило процесс прохождения документов, их исполнения. «Законодательное регулирование эволюции делопроизводственной документации в XVIII веке идёт по пути объективно и стихийно развивающейся тенденции отхода от повествовательности, стремления к однопредметности содержания, целого образа структуры документа, дела и делопроизводства в целом».14 Попытки формализации – характерная черта делопроизводства XVIII века, и, хотя Сенат постепенно утрачивает своё значение как высший законодательный орган, он продолжает играть роль важного учреждения, ведавшего законодательным регулированием коллежского делопроизводства.