Документационное обеспечение управления персоналом в системе государственной службы

По мере развития и усложнения рыночных отношений в современной России наблюдается повышение роли кадровой политики на предприятиях и в организациях всех форм собственности [6].

Кадровая политика, стратегия ее реализации, современные методы работы с персоналом требуют соответствующего организационного механизма, способного решать задачи управления персоналом, создавать необходимые условия для проведения кадровой работы по всем направлениям. Важная роль в сфере управленческой деятельности отводится ее документационному (документному) обеспечению.

Принципам, правилам документооборота, методологии документного обеспечения управленческого процесса, способам его стандартизации и унификации посвящены работы многих известных отечественных исследователей: Андреевой В.И.[1-3] , Басакова М.И.[5, 6, 17], Верховцева А.В.[15], Константинова Ю.Н.[18], Лихачева М.Т. [16], Санкиной Л.В. [35]. Специфичность документационного обеспечения управления организации в современных условиях заключается в создании и обработке все возрастающего объема документов и значительных трудовых затрат при дефиците подготовленного персонала. Указанные ограничения влияют на темп внедрения прогрессивных методов и средств обработки организационно-распорядительных документов и в значительной мере объясняют актуальность самой проблемы документационного обеспечения.

1.1. Основные понятия в области создания документов

Обязательным условием эффективного управления, обеспечивающего устойчивую конкурентноспособную деятельность предприятия, является его информационная обеспеченность. Выделяется два вида информации:

• техническая, технологическая – методы изготовления продукции, программное обеспечение, основные производственные показатели, результаты испытаний и т.п.;
• деловая – прогнозы, стратегия действий, результаты исследований, база данных и пр.

Под информацией понимаются сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления [45].

Всякое управленческое решение всегда базируется на информации по рассматриваемому вопросу или управляемому объекту. От объективности, достоверности, оперативности и полноты информации зависят своевременность и правильность принятого решения. Носителем информации (т.е. результатом отражения фактов, событий, предметов, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека) выступает документ [11].

Документ – материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом ее передачи во времени и пространстве. Документ может быть получен различными способами: посредством письма, рисунка, графики, звукозаписи. Зафиксировав (отобразив) информацию, он тем самым обеспечивает ее сохранение и накопление, возможность передачи другому лицу, многократное использование, возвращение к информации во времени.

В процессе управления информация, зафиксированная в документе, является не только основанием для принятия решения, но и доказательством его исполнения, источником для анализа и обобщений, материалом для справочно-поисковой работы. Таким образом в управленческой деятельности документ выступает как предмет труда и результат труда. Учетно-отчетные документы поступаю с нижнего уровня управления на верхний; по ним можно оценить состояние дел в управляемых объектах. Эта информация является базой при планировании и прогнозировании. Организационно-распорядительные документы зарождаются на верхнем уровне управления и спускаются вниз.

Термины «документ» и «документированная информация» в законе [11] рассматриваются как синонимы. Документированная информация определяется как зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Под реквизитом документа понимается «обязательный элемент оформления официального документа».

Некоторые исследователи, подчеркивая значение реквизитов документов, указывают, что под документированной информацией понимается такая организационная форма, которая определяется как единая совокупность:

 а) содержания информации;

б) реквизитов, позволяющих установить источник, полноту информации, степень ее достоверности, принадлежность и другие параметры;

в) материального носителя информации, на котором ее содержание и реквизиты закреплены (Федеральный закон об информации, информатизации и защите информации: Комментарий/Институт государства и права РАН, М.,1996).

В данном случае, однако, следует иметь в виду что вся зафиксированная на материальном носителе информация относится к тем или иным реквизитам и содержание информации складывается из отдельных реквизитов, таких, как "дата", "номер", "подпись", "печать" и др. Основную содержательную нагрузку несет реквизит "текст документа".

Создание документов обозначается термином "документирование" (по ГОСТ Р 51141 -98 "Запись информации на различных носителях по установленным правилам"). Для создания документов используются различные материальные объекты (бумага, магнитные и оптические диски, кинопленка и др.), которые служат для закрепления и хранения на них речевой, звуковой или изобразительной информации. Запись информации осуществляется на естественном языке (рукописные, машинописные документы), а также на искусственных языках (машиночитаемые документы). В зависимости от характера используемых носителей и способов записи информации различают машинописные, рукописные, машиночитаемые, фотодокументы, фонодокументы, аудиовизуальные документы, кинодокументы.

Особенности носителя и способа записи информации во многом определяют технологию и правила создания документов. Вместе с тем основополагающие требования к документированию (например, относящиеся к наименованиям документов, их назначению, составу реквизитов и др.) распространяются на все группы документов независимо от физических характеристик. В настоящее время законодательство не отдает предпочтения каким-либо носителям и способам записи. Например, в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (ст. 60) письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для деле, акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, в том числе полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи либо иным способом, позволяющим установить достоверность документа.

Документация создается практически во всех сферах жизни общества и отличается большим разнообразием. Первой ступенью в систематизации документов с точки зрения назначения и правового статуса принято считать их разделение на личные и официальные (управленческие, научные, конструкторские, технологические и др.).

Основную часть официальной документации составляет документация, используемая при реализации функций управления. Управленческая документация имеет универсальный характер и создается в деятельности всех органов государственной власти и местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций.  Управленческая документация подразделяется на отдельные системы. Под системой документации понимается совокупность документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единых требований к их оформлению.

Организационно-распорядительные функции в управлении реализуются с помощью документов различных видов и назначения. Так, создание организации как юридического лица сопровождается принятием учредительных документов (устав, положение, учредительный договор). Деятельность органов управления организации, ее структурных подразделений и должностных лиц регулируется регламентами, положениями о структурных подразделениях, инструкциями, правилами и другими организационными документами. Управленческие решения фиксируются в распорядительных документах, наименования которых определяются правовым статусом и компетенцией организации (постановления, распоряжения, приказы и др.). Заседания коллегиальных органов сопровождаются ведением протоколов. Взаимоотношения с деловыми партнерами регулируются с помощью договоров и другой документации, используемой в договорной работе. Информационный обмен с организациями и гражданами осуществляется с помощью писем, телеграмм, телефонограмм, а также сообщений, передаваемых с помощью средств факсимильной связи и компьютерных сетей. В организации готовятся акты, отчеты, справки, докладные записки и другие документы. При оформлении приема, увольнения, перемещения работников, предоставлении отпуска создаются кадровые документы (трудовые договоры, приказы по личному составу, заявления, трудовые книжки, личные карточки и др.).

В системе понятий в области создания документации важное место занимает понятие "юридическая сила документа". Под юридической силой документа понимается свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления (ГОСТ Р 51141-98). Другими словами, документ способен вызывать определенные юридические последствия в случае, если он издан полномочным органом, содержащиеся в нем положения соответствуют законодательству а оформление реквизитов - принятым нормам.

Для создания документов используются разнообразные информационные, организационно-правовые, технические, программные и другие средства. В этой сфере принято выделять документоведческие, правовые, технические и другие аспекты. Документы и процессы их создания изучаются различными научными дисциплинами, имеющими специфические методы и понятийный аппарат.

Многие принимаемые в настоящее время нормативные акты содержат специальные разделы, определяющие используемые в них понятия, в том числе и относящиеся к сфере документирования. В данном случае важно учитывать сферу распространения нормативного акта. Например, Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" содержит определения терминов "документ", "официальные документы". Однако этот закон не распространяется на управленческую документацию и указанные понятия раскрываются в нем применительно к деятельности издательств, книжных палат, библиотек и органов научно-технической информации.

Названия процессов документирования, реквизитов, видов документов и другие термины, связанные с подготовкой и оформлением документов, находят отражение в словарях по вопросам права, экономики, применения компьютерной техники. Терминология, используемая документоведением, нашла отражение в словарях архивных терминов (Словарь архивных терминов. М., 1966; Краткий словарь видов и разновидностей документов М., 1974, Словарь архивной терминологии социалистических стран. М., 1982. Вып.1; 1988. Вып. 2). Специализированные словари документоведческого профиля в нашей стране в последние годы не издавались. В этой связи в инструкции по делопроизводству правила оформления документов и другие разработки зачастую включаются справочные терминологические приложения.

Каждая научная дисциплина, изучающая документацию, имеет свой понятийный аппарат, поэтому один и тот же объект может быть описан с помощью различных терминов. Например, постановления, распоряжения, приказы и другие документы, фиксирующие управленческие решения, обозначаются с позиций делопроизводства как организационно-распорядительные документы. Юридические же дисциплины обозначают их как правовые акты, нормативные правовые акты. При этом проводится разграничение правовых актов и другой документации, а также правовых актов и нормативных правовых актов.

В законодательстве содержится разъяснение понятий "правовой акт", "нормативный правовой акт". В данном случае Минюстом России (Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены приказом Минюста России от 17 апреля 1998 г. № 42) рекомендуется использовать постановление государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781 -II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт-это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

Разъяснения по этому вопросу содержатся также в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. от 25 октября 1996 г.). Правовыми актами являются принятые органами власти, организациями, должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т. е. устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо оттого, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т. е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц.

В Уставе города Москвы (ст. 11 "Основные понятия, используемые в Уставе") под правовым актом понимается юридический акт, принятый органом власти или должностным лицом в пределах своей компетенции; под нормативным правовым актом - правовой акт, устанавливающий нормы, правила общего характера. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009) связывают нормативные правовые акты с определенными видами документов и органами управления. Нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Признаки нормативных правовых актов и их отличия от правовых актов подробно описаны в Положении о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России от 15 сентября 1997 г. №519 п. 1.2. Нормативными актами Банка России являются акты (указания, положения, инструкции), направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и указанным Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации. Не являются нормативными актами Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России, акты, содержание исключительно технические форматы и иные технические требования; иные акты, не отвечающие признакам нормативного акта Банка России, указанным в п.1.2 Положения.