История развития делопроизводства

Общественно­политическая и научная жизнь России 20­х гг. изобилует противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой - активная и успешная работа теоретиков и практиков управления (Гастев А.К., Керженцев П.М., Богданов А.А., Витке Н.А., Вызов Л.А., Дрезен Э.К., Бурдянский И.М.), существование нескольких вполне самостоятельных школ управленческой мысли. Перечисленные мною люди смогли эффективно решать многие «локальные» управленческие вопросы:

• рационализацию структур;
• совершенствование документирования исполнения, планирования и учета;
• рационализацию технологии и техники управленческих процедур и операций.

Институт издавал рекомендации по улучшению делопроизводства в  аппарате управления.

Организационно­научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской Инспекции (НК РКИ) СССР создан отдел нормализации, состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников. На базе отдела нормализации в июле 1923 г. организована Секция административной техники, продолжавшая и расширявшая направления исследований своего предшественника (обследование государственного аппарата с использованием хронометража, анкетирования; консультации по улучшению деятельности «низовых» органов управления, методическая помощь и т.д.).

Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утвержденному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.

В середине 20_х гг. дополнительно  создаются две новые крупные  организации: 1 января 1925 г. Организация  строительства (Оргстрой), а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, организационными бюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.). Движение основных документопотоков учреждений исследовалось с использованием графических методов, предлагались оптимальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи. В рекомендациях ИТУ по выполнению учреждениями операций регистрации предлагалось, по возможности, отказаться от регистрации исходящей корреспонденции. Пропагандировалась «безрегистрационная система», базировавшаяся на принципе направления документов непосредственно исполнителям. Однако низкая общая культура управления работников советских ведомств и учреждений стала причиной того, что внедрение данной системы во многом себя не оправдало.

По системе и направлениям обследования объектов ИТУ практически  не отличался от зарубежных консультационно-внедренческих  фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном  этапе. В результате детального обследования учреждений создавался проект реорганизации  общего делопроизводства, состоящий  из двух основных частей. Первая содержала  краткую характеристику существующего  положения дел в организации; во второй - намечались конкретные пути реорганизации и улучшения деятельности делопроизводства. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.

В проекте «новой системы  делопроизводства» ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации  деятельности обследуемых объектов:

• организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;
• регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регистрации;
• количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;
• справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;
• контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;
• наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.

После изложения общих  принципов давались конкретные рекомендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемого объекта. ИТУ и  Центральным архивом РСФСР подготовлены «Правила постановки архивной части  делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных  учреждениях и предприятиях РСФСР», изданные в 1928 г. В них давались рекомендации по составлению перечней категорий  и дел, циркулирующих в учреждениях, и правила их уничтожения (для  документов с истекшими сроками  хранения).

Важным этапом в развитии проблем делопроизводства можно  считать подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота» (издан в 1931 г.). В нем аккумулирован  передовой практический опыт, накопленный  к этому времени различными ведомствами  и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Общие правила» в качестве типовых и единых для  всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В «Правилах» определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ. Изложение материала в «Правилах» можно сравнить с содержанием  современных обучающих инструкций к компьютерным программам. Разработанные  составителями «Правил» признаки группировки  дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и  сейчас. В «Правилах» последовательно  и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и  их архивное хранение. Вполне уместно, учитывая высокий научный уровень  исполнения «Правил», их общегосударственную  значимость, сравнение этого документа  с Единой государственной системой делопроизводства (ЕГСД). К сожалению, «Правила» не были доработаны, по отзывам  учреждений и окончательно не утверждены. ИТУ ликвидировали в апреле 1932 г.

При всем разнообразии видов  и форм документов, реально циркулирующих  в советских учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме  и содержанию потоки документации. В этой связи к концу 20_х гг. остро встала проблема их унификации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне - Кабинет стандартизации. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).

В 30_е гг. формируется и  укрепляется жесткая, централизованная административно-командная система  управления, исключающая возможность  рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. В результате рушатся  структуры, занимавшиеся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства; ликвидируются практически все  крупные научно-исследовательские  внедренческие центры, а их руководители в лучшем случае заканчивают свою жизнь в полном забвении, в худшем -репрессируются. Атмосфера этого периода наиболее ярко проявлялась в социальных заказах власти науке - в частности, усилия были направлены на «закрепощение» правовыми средствами населения страны. В этих целях, например, совершенствовалась система учета советских граждан.

Конституция 1936 г. существенно  изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным  органом, таких прав лишились Съезд  Советов СССР, ВЦИК и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система  полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической  структуры. Указанные нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти. Значительное сокращение масштабов  исследований в области управления и делопроизводства не означает, что  в 30_е гг. работы в этой сфере прекратились. Усилия ученых и практиков реализовались  в деятельности только отдельных  крупных ведомств, где издавались отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т.п. В этот период проводились исследования по стандартизации и унификации специальных  систем документирования.

Определенные успехи были достигнуты в рационализации бухгалтерской  и кадровой документации, предпринимались  неоднократные попытки властных структур изменить к лучшему работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся. Отсутствие единого методического  центра по координированию работы учреждений в области управления и делопроизводства, разнобой в деятельности ведомств и  организаций в вопросах документирования поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном  масштабе научных сил и их организационного оформления. В 1941 г. собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. Однако практической реализации выдвинутой программы помешала начавшаяся Великая  отечественная война.

2.2 Состояние делопроизводства  в период с 40_х до середины 90_х годов.

Особенно остро и зримо  отставание нашей страны выявилось  в 80-90_е гг., когда теоретические  разработки в области кибернетики, математических методов управления, информатики и технической элементной базы привели к широкой информатизации общественно-политической и экономической  жизни промышленно развитых стран  Запада, внедрению в реальную управленческую деятельность новых технологий, к  разработке концепции «безбумажного  офиса». Достижения отечественной науки  в области управления, НОТ, документоведения, в разработке комплекса теоретических  и прикладных проблем также были значительны - создание системы стандартов по документации, Единой государственной  системы документации (ЕГСД), общесоюзных  классификаторов, унифицированных  систем документации, совершенствование  специальных систем документации, рекомендации НИИ труда по нормированию и оптимизации  деятельности управленческих работников. В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации  труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г. - подтверждена актуальность создания специализированного института с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства, сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований. Бесспорно, решения этого совещания активизировали работу ученых и практиков управления.

Государственной системы  документационного обеспечения  управления, действующей в настоящее  время, первым юридически важным этапом стало принятие 25 июля 1963 г. постановления  Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР». Главному архивному управлению и  ряду государственных комитетов  и институтов поручалась разработка ЕГСД. Первым реальным результатом  этой работы можно считать подготовку в 1965 г. «Материалов к Единой государственной  системе делопроизводства». В 1970 г. создан проект основных положений ЕГСД, в подготовке которого приняли участие  НИИ труда, ВНИИ оргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИ стандартизации. После  обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. «Основные положения ЕГСД»  одобрил Госкомитет СССР по науке  и технике и рекомендовал их министерствам, ведомствам и организациям для использования, но только как положения, не имеющие  официального статуса. Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и  предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и  их документирования. ЕГСД носила комплексный  характер, т.е. включала не только вопросы  делопроизводства, но и рекомендации по научной организации труда  служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую  культуру управления и качество принимаемых  решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность  управленческого аппарата. Однако элементы новых информационных технологий, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного  отсутствия литературы по этим вопросам и финансирования на их практическое изучение. Этот пробел отчасти восполнен позже созданием новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной начальником Главного архивного управления в 1988 г.. Заметным явлением в истории делопроизводства 70-80_х гг. стало издание ГОСТов на управленческие документы (ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39-72 и др.), общесоюзных классификаторов технико-экономической (а позднее и социальной) информации, унифицированных систем документации (УСД) и серии государственных стандартов на эти унифицированные системы. Значение некоторых ГОСТов проявилось в полной мере позднее в 90_х гг. Внедрение указанных материалов в практику управления значительно улучшило оформление документации, рационализировало процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информации, подготовило почву для автоматизации управленческих функций. Последний вопрос широко обсуждался научной общественностью страны в связи с планами создания автоматизированных систем управления (АСУ) и проектом подготовки общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС). Концепцию ОГАС лишь частично удалось реализовать в народном хозяйстве, а унифицированные системы документации не получили достаточной поддержки в средствах научной и массовой информации и остались невостребованными. В 90_е гг. та же печальная участь постигла и концепцию информатизации нашего общества. Но если идеи ОГАС были частично реализованы, то концепция информатизации до настоящего времени окончательно не сформулирована. Отсутствие стройной теории и четкой программы информатизации сдерживают решение прикладных вопросов. В 1993 г. издан Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), в который включены наименования форм документов унифицированных систем, адаптированных к современным условиям и основные положения по ведению системы классификаторов и УСД. Поскольку в новой редакции ГСДОУ была изменена концепция подхода к определению структуры и штатной численности сотрудников служб документационного обеспечения управления, Государственным комитетом, а позднее Министерством труда выпущены типовые и укрупненные нормативы времени и выработки по подготовке типовых и творческих документов по всем основным этапам их обработки: от сверки текстов и подбора экземпляров до завершения исполнения и оформления дел для архивного хранения.

Унификация документов заключается  в установлении единообразия состава  и форм управленческих документов, фиксирующих осуществление однотипных управленческих функций. Стандартизация документов - это форма юридического закрепления проведенной унификации и уровня ее обязательности. Установлены  следующие категории стандартов: государственные стандарты (ГОСТ), отраслевые стандарты (ОСТ), республиканские стандарты (РСТ). Унификация документов проводится в целях сокращения количества применяемых  документов, типизации их форм, повышения  качества, снижения трудоемкости их обработки, достижения информационной совместимости  различных систем документации по одноименным  и смежным функциям управления, более  эффективного использования вычислительной техники. Организационное и методическое руководство унификацией и стандартизацией  документов, координацию соответствующих  работ и контроль осуществляет головная организация по координации внедрения  и ведения УСД и ОКТЭД в  республике. На отраслевом уровне эту  работу проводит головная организация  по внедрению и ведению УСД  и ОКТЭД в отрасли. Основные положения  документационного обеспечения  управления: общесоюзные - Главным архивным управлением при Совете Министров  СССР и Государственным комитетом  СССР по стандартам, отраслевые - министерствами и ведомствами СССР и союзных  республик; республиканские - Советами Министров союзных республик. Нормативные документы министерств и ведомств по вопросам документационного обеспечения управления не должны ограничивать прав подведомственных организаций, предоставленных им Законом СССР «О предприятиях в СССР» и другими законодательными актами. Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ) - совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в органах государственного управления, на предприятиях (объединениях), в учреждениях и общественных организациях.

ГСДОУ включает в себя основные положения, общесоюзные, отраслевые и  республиканские нормативные и  методические документы по вопросам документационного обеспечения  управления.

Основная цель ГСДОУ - упорядочение документооборота, сокращение количества и повышение документов, создание условий для эффективного применения прогрессивных технических средств  и технологий сбора, обработки и  анализа информации, совершенствование  работы аппарата управления.

В основных положений ГСДОУ  разрабатываются и утверждаются нормативные и методические документы  по совершенствованию документационного  обеспечения управления: общесоюзные - Главным архивным управлением при  Совете Министров РФ и Государственным  комитетом РФ по стандартам: отраслевые - министерствами и ведомствами РФ и республик; республиканские - Советами Министров республик.