Рационализация делопроизводства в учреждениях России в XIX - начале XX вв

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Система и традиции российского  делопроизводства формировались веками. Исторически в учреждениях России сложилась единая и регламентированная организация работы с документами  со своими особенностями.

Знание общих закономерностей и тенденций развития российского делопроизводства позволяет осмыслить сегодняшний день. Вместе с тем его история исследована сравнительно мало. Не получил достаточного освещения в научной литературе, вопрос об организации министерского делопроизводства, хотя делопроизводство высших и центральных государственных учреждений в XIX веке более или менее изучено.

В начале XIX века на смену  коллегиям приходит система министерств, для которых характерно исполнительное начало и единоличное руководство. Реформа управления приводит к тому, что коллежское делопроизводство, возникшее в XVIII веке, в центральном аппарате сменяется исполнительным. В то же время на нормах коллежского делопроизводства основывается работа присутственных мест губернии, в частности, на коллегиальных началах продолжали работать губернские правления. В XIX веке коллегиальное делопроизводство не исчезает, а продолжает сосуществовать с новой системой делопроизводства, действовавшей на основе единоначалия.

В свою очередь термин «делопроизводство» в России возник во второй половине XVIII века. С этого времени его употребление фиксируют лингвистические словари. Термин был образован от сочетания слов «производство дела». Вначале он означал решение судебного или административного вопроса и понимался как деятельность, связанная с принятием решений, т. е. с производством дел. Именно это и было заложено в основу понятия «делопроизводство». Значение дела как собрания документов, относящихся к какому-либо вопросу, - более позднего происхождения по сравнению с первым значением.

Современную терминологию делопроизводства регламентирует ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство  и архивное дело. Термины и определения», в котором «делопроизводство» определяется следующим образом: отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами. Наряду с термином «делопроизводство» в последние годы употребляется синонимичный ему термин «документационное обеспечение управления» (ДОУ).

Его возникновение обусловлено  изменением организационно-технической базы делопроизводства в связи с внедрением в ДОУ компьютеров, современных информационных технологий создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и использования информации.

Делопроизводство базируется на документировании, под которым понимается регламентированный процесс записи информации на различных носителях с соблюдением определенных норм, установленных правовыми и нормативными актами РФ.

Реальная рационализация организации  документооборота, которая обязательно  предшествует его автоматизации, упирается в совершенствование самого процесса управления, требующего на только уточнения задач, стоящих перед организацией, четкого распределения этих задач и функций по их выполнению между структурными подразделениями (прописывается в должностных инструкциях или регламентах) и наделении их соответствующими полномочиями, но и прописыванием порядка решения каждого типового вопроса.

Актуальность курсовой работы заключается  в том, что сегодня совершенствование  управления производственно-хозяйственными системами, повышение уровня организации и эффективности управленческого труда во многом зависит от того, насколько рационально поставлено в учреждениях и на предприятиях делопроизводство. Порой руководителями служб делопроизводства становятся люди слабо подготовленные, от чего страдают все работники учреждений. Часто секретарей-референтов обучают на краткосрочных курсах, по различным учебникам, с использованием устаревших нормативных документов и разным их толкованием, что, конечно, не способствует повышению уровня делопроизводства.

На сегодняшний день история  рационализации делопроизводства в  учреждениях России в XIX - начале XX вв. изучается поверхностно, неполно  и, безусловно, требует глубокого, всестороннего  рассмотрения, что и является целью  данной курсовой работы:

В связи с поставленной целью курсовой работы я решила рассмотреть следующие задачи:

-        Министерскую систему управления, сложившуюся в XIX веке;

- Проанализировать необходимость в рационализации делопроизводства в России XIX века;

- Проследить основные  этапы рационализации делопроизводства  России в XIX-начала XX вв. и сделать  выводы.

Объектом исследования выступает система делопроизводства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Российское  делопроизводство в XIX - начале XX вв.

1.1 Министерская система управления и «Общее учреждение министерств».

Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях  конца XVIII в. президенты имели более  широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления того времени. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как "исполнительное".

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 году в эпоху правления императора Александра I, утверждал восемь министерств Манифест об учреждении министерств - нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность отраслевых управленческих органов в Российской империи - «Википедия»: Энциклопедия - http://ru.wikipedia.org:

1. Военных и сухопутных  сил

2. Морских сил

3. Иностранных дел

4. Юстиции

5. Внутренних дел

6. Финансов

7. Коммерции

8. Народного просвещения

Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

В соответствии с этим актом увеличилось число министерств, и произошли некоторые изменения  в перераспределении дел между  ними.

Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств:

- директора, возглавлявшие  департаменты, подчинялись непосредственно  министру;

- начальники отделений  - директорам департаментов;

- столоначальники - начальникам  отделений.

Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения". В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

Окончательно единоличное  министерское начало победило лишь с изданием 1811 году манифеста об "Общем учреждении министерств" (далее Манифест) - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами.

Манифестом вводилось  единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и  до их архивного хранения. Особое место  уделено порядку "сношений" (переписке) министерств с другими учреждениями.

Причинами принятия манифеста были: во-первых, на протяжении XVIII столетия число коллегий значительно возросло по сравнению с эпохой царствования Петра: зачастую эти органы подменяли друг друга, так как одна и та же функция бывала, возложена сразу на несколько коллегий. Бывало и обратное - какая-либо функция оставалась вне ведения коллегии. 9 коллегий, 2 учреждения, имевшие статус коллегий, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений, а также 10 центральных учреждений придворного управления, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.

Эти учреждения, возникавшие  на протяжении всего XVIII века и ещё  продолжавшие действовать к 1801 году, по меткому замечанию советского историка А.В. Чернова, «…не сложились в централизованные отрасли управления. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием». Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность самого вида этих учреждений (то есть невозможность их юридической идентификации).

Во-вторых, в коллегиях  отсутствовала персональная ответственность  конкретных лиц - все решения принимались  коллегиально.

В манифесте «Об учреждении министерств» должны были отразиться новые требования, предъявляемые к управлению государством:

1. Персональная ответственность  руководителей и исполнителей.

2. Образование новых  отраслевых органов - министерств,  которых было числом восемь. Это  численное сокращение, по сравнению с «расплодившимися» учреждениями, позволяло повысить оперативность в работе учреждений.

Содержание Манифеста  свидетельствует о том, что его  авторы достаточно четко различали  два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство), и движение документов и дел (порядок течения дел), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или "производства дел" (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание "вторичности" делопроизводства по отношению к "производству дел" (принятию решений) пронизывает и "Общее учреждение министерств" и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в "Общем учреждении министерств" давалась как "образ" (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

ИТОГ: Манифест об «Общем учреждении министерств» явился важнейшим этапом в преодолении кризиса государственного управления, в реформировании системы центральной власти в России, а также завершением министерской реформы, начатой введением министерств в 1802 г.

 

 

 

1.2 Регламентация работ  с документами в министерствах.

 

С введение в России министерской системы управления государством, изменился  и документооборот в различных  учреждениях. Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими  учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в  министерство дела делились на три  категории:

- Текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком);

- Донесения, ведомости, представления, переписка и др.;

- Чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям;

- Дела, "не терпящие  времени", или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах  министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель  дел канцелярии департамента. Эта  стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал "коллежский" порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения "слово в слово" всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров.