Управление персоналом как искусство и как наука

Государственная служба - это, во-первых, профессиональная деятельность, которая требует от государственных служащих определенной подготовки, получения соответствующего специального образования (высшего или среднего). Во-вторых, эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации. Подчеркнем, что профессиональная деятельность государственных служащих преимущественно связана не с прямым исполнением полномочий государственных органов (это функция политических руководителей, находящихся на государственных должностях), а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий.

Эффективность государственного и муниципального управления определяется социально-экономическими показателями, которые оцениваются населением. Достигается эта эффективность высоким уровнем профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих с применением эффективных экономических, организационных, коммуникационных, социальных и психологических мотивационных механизмов управления персоналом государственной и муниципальной службы.¹

В настоящее  время кадровая политика всей системы  государственного управления ведется  разрозненно. Сроки разработки нормативных  правовых актов по решению этих вопросов для федеральных государственных служащих опережают уровень субъектов Российской Федерации и еще большая задержка, длящаяся по срокам иногда два и более года, имеет место на практике на уровне органов местного самоуправления. Так, например, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" был принят в 1995 г., а Федеральный закон "Об основах муниципальной службы" был принят лишь в 1998 г. То же самое происходит с реформированием систем государственной и муниципальной службы. Такое отставание по срокам в проведении кадровой политики не дает полного эффекта от внедрения новых прогрессивных нормативных правовых актов, нормативных положений, научных методов и современных типовых решений на всех стадиях прохождения государственной и муниципальной службы. В том числе при поступлении на соответствующую службу, нахождении на службе, прекращении службы.

Для управления новыми экономическими процессами в  условиях новой политической системы  в основном были привлечены кадры государственных служащих из командно-административной системы, которые не были приспособлены для решения новых задач, зачастую их не понимали, а иногда просто не принимали новые экономические отношения. До настоящего времени все еще нет в государственном аппарате в достаточном количестве обученных кадров, умеющих оперативно принимать качественные государственные решения; очень противоречива нормативно-правовая база внедрения новых политических, экономических и социально-трудовых отношений в системе государственной службы. Все проблемы повышения эффективности государственной и муниципальной службы упираются в основном в профессионализм работников госаппарата, который зависит от качества обучения.

Однако из-за недостаточного размера оплаты труда  профессорско-преподавательского состава вузов, несоизмеримого с мировыми стандартами развитых стран, что вынуждает их работать в напряженном режиме в нескольких вузах (иногда их число превышает 5 вузов). В этих условиях у них не остается достаточного времени на повышение своей квалификации. Такая система работы также не мотивирует их на получение соответствующих ученых степеней и званий, на качество обучения негативно влияет низкий уровень технического оснащения учебных процессов и то обстоятельство, что в учебных программах имеет место большой объем предметов общих дисциплин в ущерб специальным дисциплинам. Снижает качество обучения и отсутствие надлежащих стажировок в государственных органах обучающихся, что не обеспечивает получение выпускниками вузов необходимых навыков работы.

Качество обучения повышается, когда наряду с лекционными  занятиями, с использованием необходимых  технических средств слушатели  получают учебно-методический материал для их самостоятельного изучения. Однако сегодня, когда идет реформирование государственной и муниципальной службы, реализуется административная реформа, внедряется бюджетирование по результатам, соответствующие госструктуры недооценивают сложившуюся ситуацию. В настоящее время при выделении достаточного объема бюджетных средств на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих отсутствует правильный механизм его распределения.

Следующей проблемой, снижающей эффективность государственной  и муниципальной службы, является то обстоятельство, что действующее  законодательство предусматривает большой ряд ограничений и запретов для работников государственной и муниципальной службы.¹

Однако, закрепив множество ограничений, для государственных  служащих не были созданы необходимые  механизмы развития мотивации и  стимулирования для обеспечения добросовестной и эффективной работы рассматриваемой категории работников. До сих пор нет четко выраженной системы социальных гарантий государственных и муниципальных служащих; размер денежного содержания не соответствует уровню их ответственности. Новый нормативный правовой акт о денежном содержании, который должен стать стержнем, основой реформирования системы государственной службы, до сих пор не принят.

Имеются проблемы, снижающие эффективность государственной  и муниципальной службы, и в системе отбора, закрепления, воспитания кадров для органов государственного и муниципального управления. К ним можно отнести:

- недостаточную  эффективность применяемых методов  расчета и прогнозирования потребностей  персонала государственной и  муниципальной службы;

- отсутствие  профориентационной работы для  этой категории работников;

- недостаточное  нормативное обеспечение технологий  и процедур отбора, закрепления  и продвижения кадров государственных  и муниципальных служащих с  доминирующей их ориентацией  на профессионально значимые качества;

- слабое решение  проблем занятости государственных  и муниципальных служащих в  рамках формирования федеральных  и региональных программ регулирования  занятости;

- денежное содержание  государственных и муниципальных  служащих только из средств соответствующего бюджета не позволяет создавать эффективные стимулирующие механизмы их деятельности.

При определении  показателей эффективности труда  государственных и муниципальных  служащих заслуживает развития идея разработки и применения социальных стандартов как инструмента измерения степени социальной защищенности населения, различных социальных групп, конкретного человека.

Эти социальные стандарты или нормативы должны охватывать самые различные стороны  жизни населения: доходы и потребление, обеспечение жильем и жилищно-бытовые условия, охрану здоровья населения и образование, снабжение товарами и оказание бытовых услуг, обеспечение транспортом, связью, социальное обеспечение, условия труда, состояние окружающей среды. Однако ни раньше, ни сейчас никто не задумывается над тем, кто обеспечивает выполнение социальных нормативов, какую социальную технологию надо разработать, чтобы они действовали. Рекомендуется рассмотреть концептуальные предложения по решению этого вопроса, суть которых следующая. Безусловно, важно знать, что главное назначение социальных нормативов заключается в том, чтоб они стали научно обоснованными элементами прогнозирования, планирования изменения социальных условий и роста народного благосостояния, определения приоритетных направлений развития экономики страны. В то же время надо установить, в чьих руках должен быть этот инструмент и создать организационно-экономические механизмы его применения. Такой механизм будет включать разработку, формирование и использование пакета нормативных, методических, организационно-правовых документов. Их комплексная реализация позволит найти и увязать социально-экономические показатели жизнеобеспечения населения с результатами деятельности государственных и муниципальных служащих.

3.2 Возможные варианты решения проблем воспроизводства государственной службы

Неоднократные попытки  сокращения аппарата государственного управления, в современной России пока не дали желаемого результата. Обычно после некоторого сокращения численности аппарата, он воспроизводится объемом его функциональных обязанностей, зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Например, выявление избыточных функций, попытки избежать межведомственного дублирования, предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначили правильное направление поиска - от функций к численности аппарата.

Одна из ошибочных  российских мифологем - рассматривать  чиновничество как главный тормоз реформы, попытка вывести их за скобки реформы. Еще никому в мире не удавалось реформировать государственную службу в конфликте с бюрократией. Не идеализируя российского чиновника, тем не менее, следует иметь в виду, что значительная часть их претензий к реформе обоснована: государство, требуя от государственных служащих беззаветного служения, само в свою очередь не дает им необходимых гарантий социальной защищенности, соответствующей оплаты труда и даже положения в правовом пространстве. Болезненно они воспринимают и потерю многих профессионально-этических норм, уровня упорядоченности и организованности работы, положения в обществе. Тем не менее часть государственных служащих предпринимает усилия, чтобы овладеть новыми приемами и формами работы, соответствующими духу и букве реформы. На поддержку таких людей реформаторы, безусловно, могут рассчитывать. Исторически в обществе сложилось мнение о государственном служащем как о достаточно нравственной личности. Однако нынешние реалии не всегда свидетельствуют об этом. Так, большинство опрошенных служащих полагают, что главным требованием к их работе является быстрое и безапелляционное реагирование на бюрократические запросы, зачастую не связанные с логикой служебной деятельности. В основном они вынуждены тратить время и силы на подготовку отчетов, справок и другую «отчетную работу», на множество далеко не всегда действительно нужных согласований. Реальная практика регламентации профессиональной деятельности настраивает государственных чиновников в основном на выполнение работы, слабо сопряженной с реальными интересами государства и государственными услугами населению. ¹

Далее, в ряде структур и институтов вместо принципа «личных  заслуг и качеств» в служебном  росте преобладают такие реалии как субъективные решения руководителя, покровительство, связи, личная преданность  и т.п. Данные ряда социологических исследований показывают, что в оценке региональных и местных административных элит такое качество как профессионализм занимает достаточно высокое, хотя и не самое престижное место. Профессионализм, как качество, определяющее положение в управленческих структурах, занимает устойчивое третье место, уступая таким факторам, как: неформальные отношения с нужными людьми и богатство, деньги. Преобладающие способы должностного продвижения служащих (по данным социологических опросов) дают следующую обобщенную картину: конкурсный отбор - 12%, реализация выводов аттестации - 14; единоличное назначение руководителем - 62; прислали «сверху» - 11; назначен из состава резерва - 7; другие способы - 5%. В результате указанной политики достаточно часто наблюдаются явления непрофессионализма, низкой производственной культуры, текучести кадров, имитации бурной деятельности, слабой обратной связи с населением и др. Естественно, что ряд руководителей, ощущая проблемы в своей кадроведческой подготовке, хотели бы овладеть новыми персонал-технологиями: технологиями мотивации персонала (15%); - диагностики и разрешения конфликтов (15%); - воспитательной работы (10%); - психологической разгрузки (10%), - оценки психологической совместимости и ее учета (10%).

Из управленческих умений и навыков 45% руководителей (служащих) хотели бы овладеть навыками создания «команды». По существу это непартисипативная, а корпоративная установка. С ней вполне сочетается востребованность манипулятивных навыков: умение убеждать (32,5%) и деловая коммуникация (22,5%). Что касается средств мотивационного и косвенного воздействия, то их востребованность - на уровне 5-15%.¹

Одна из существенных причин сбоев в деле реализации административной реформы заключается в том, что  в процессе выработки стратегии и, в особенности методов ее реализации не был учтен ряд важных факторов. Чтобы быть полезной и востребованной обществом и государством, программа административной реформы должна основываться на современных методологических, теоретических и организационных принципах. В связи с этим в настоящее время назрела актуальная потребность в создании межведомственной комплексной программы поисковых и прикладные исследований в области создания национальной системы мониторинга социальной эффективности проводимых в стране реформ, повышения роли системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Качественное повышение  уровня функционирования государственной  службы в России в первую очередь  зависит от следующих мер:

1) разработки современных  регламентирующих документов;

2) «встраивания» государственной  службы в общую логику и  схему нового государственного управления;

3) повышения уровня  профессионализма служащих (специальное  образование и эффективная система  ИПК);

4) формирования у государственных  служащих качественных этических  и нравственных установок на  конечные результаты работы и  их оценку, как профессионалами, так и общественными организациями, соответствующим кругом «обслуживаемых» граждан;

5) максимальное использование  принципов прозрачности и персональной  ответственности за конечные  результаты деятельности в целях  борьбы с коррупцией и повышения общей результативности;

6) использования опыта  национальных проектов для понимания  достижений и недостатков в  работе соответствующих служб,  их дальнейшей оптимизация. 

Вопрос о государственной  службе по понятным причинам привлекал  внимание интеллектуальных лидеров человечества с древнейших времен от Аристотеля, Платона, Аврелия, Конфуция до Монтескье, Макиавелли, Ришелье, Бисмарка и многих других, более близких к нам по времени мыслителей, и не ослабевал на протяжении всей истории. В разных странах теория государства строилась по-разному - от опоры на божественный авторитет до общественного договора и национальных традиций, от Табеля о рангах до экзаменов на должность. Если формулировать результат в виде одного афоризма, то его можно представить словами Бисмарка: «Государства создаются не для того, чтобы строить рай, а чтобы жизнь не превратилась в ад». Именно на эту философскую основу опирается потребность в эффективности работы государственного аппарата в демократическом гражданском государстве.¹