Правовое регулирование в сфере PR

Вопрос законодательного обеспечения деятельности в PR является одним из решающих для дальнейшего развития PR в России. Сегодня законодательство в этой сфере находится на начальной стадии формирования, что обусловлено не только интенсивной динамикой институциональной эволюции PR и низкими темпами развития законодательства, но и спецификой такого нового для России явления, как PR. Универсальность PR-технологий, возможность их эффективного применения в различных сферах взаимодействия многочисленных общественных и государственных институтов представляют определенные трудности для законодателей.

Очевидно, что невозможно издать единый законодательный акт, охватывающий всю сферу применения PR-технологий. Поэтому в большинстве  случаев PR-практика регулируется косвенно, т.е. через смежные области деятельности. Используются положения таких законодательных актов, как законы «О рекламе», «О средствах массовой информации», «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав», «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» и др., некоторые положения Уголовного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ.

Одним из немногих актов, законодательно признающих и закрепляющих появление и существование в  России связей с общественностью, является закон «Об Управлении Президента Российской Федерации по связям с общественностью», утвержденный 15 октября 1996 г. и призванный обозначить статус, основные функции и задачи Управления, регулировать вопросы взаимодействия с другими структурами Администрации Президента, а также с федеральными органами исполнительной, законодательной и судебной власти, органами власти субъектов РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Особенности  правового регулирования  в современной России

2.1.Обзор законодательных норм в РФ

Правовые нормы.

PR-деятельность в России  не имеет своего законодательного  акта, такого, как, например, Федеральный  закон “О рекламе”. Принятию  подобного единого нормативного  документа, способного в полной  мере отразить все возможные  в этой сфере правоотношения, мешает, прежде всего, многогранность public relations. Для воздействия на общественное мнение используется самый разнообразный инструментарий – от информационного сообщения в средствах массовой информации до убеждения отдельных лиц в приватной беседе. Этот набор ничем не ограничен и зависит лишь от творческой инициативы специалистов. Нередко применяются и нетрадиционные технологии.

Но это не означает, что правовое поле PR-действий не очерчено в других государственных нормативных актах.

В России каждый работник сферы PR должен знать:⁵

1. Закон «Об информации, информатизации и защите информации».

Основным полем деятельности PR-специалиста  является информация. И одна из задач PR-службы любой организации –  накапливать всевозможные сведения как о государственных учреждениях, общественных организациях, предприятиях, партнерах и конкурентах, так и их руководителях. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует права физических и юридических лиц “свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом”.

При этом Федеральный закон “О государственной тайне” содержит большой  перечень сведений, сбор и распространение  которых запрещены. Несомненно информация о привычках, увлечениях, вкусах топ-менеджеров сторонних организаций может и должна использоваться в ходе переговоров, организации презентаций, лоббировании, других PR-мероприятий. Но и в этом случае законодатели предусмотрели ограничения. Так Законом «Об информации, информатизации и защите информации» не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия кроме как на основании судебного решения.

2. Закон “О рекламе”.⁶

Известно, что в формировании благоприятного имиджа организации  большую роль играет корпоративная  реклама. Зачастую и здесь как  и при продвижении товаров  и услуг используются образы детей, женщин и животных. Однако Федеральный закон “О рекламе” четко оговаривает правомерность использования, в частности детских образов. Они могут присутствовать в рекламе, в том числе и корпоративной, только тех фирм, которые занимаются производством товаров и услуг именно для несовершеннолетних.

PR-специалисты, для  которых реклама также является  одним из рабочих инструментов, зачастую не ведают о положениях рекламного законодательства.

3. Закон “Об авторском  праве и смежных правах”.⁷

Не лучше обстоят  дела и со знанием авторских прав. Немногим известно, что пресс-релизы, статьи, доклады, слоганы, сценарии видеороликов, тексты радиосообщений и т. п. являются произведениями, охраняемыми Законом “Об авторском праве и смежных правах”. Если они создаются сотрудниками в порядке выполнения служебных обязанностей, то исключительные права на их использование принадлежат работодателю, а личные неимущественные права остаются у творца. Кроме того, по закону создатель служебного произведения имеет право на вознаграждение, если иное не оговорено в договоре с работодателем. Большой урон может понести организация, если в договор со сторонним автором ее PR-специалист не включит пункт о передаче первым всех или части исключительных прав на использование произведения. Может случиться, что после размещения рекламы своей фирмы, он через некоторое время увидит такую же, но у другой компании.

Некоторые PR-специалисты уповают на то, что при возникновении правовых коллизий они могут обратиться к корпоративному или стороннему юристу. Однако правоведов, способных оказать квалифицированную помощь в решении всех вопросов, возникновение которых вероятно в процессе многогранной PR-деятельности, в России пока немного. Кроме того незнание законов может привести к тому, что PR-специалист и не заметит, как нарушит какую-либо правовую норму и окажется, что консультироваться поздно. Поэтому так важно знание основ правового регулирования PR в Российской Федерации для практиков отрасли.

 

2.2. Российский опыт правового регулирования политического PR

 

PR-деятельность в политической  жизни российского общества во  время выборов осуществляется, главным  образом, в рамках информационного обеспечения выборов, которое в свою очередь состоит из предвыборной агитации и информирования избирателей. При этом освещение деятельности субъектов избирательного процесса в СМИ чаще всего оказывает значительно более существенное воздействие на конечное волеизъявление избирателей, чем предвыборные дебаты и иные формы предвыборной агитации, регламентируемой законом. По вопросу законодательного установления в данной сфере определенных нормативов и правил до сих пор идут дискуссии.

Тем не менее, избирательное законодательство РФ, главным образом Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральные законы № 175-ФЗ и № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также закон «О средствах массовой информации» достаточно жестко регламентируют деятельность СМИ на выборах.

Федеральный закон «О выборах депутатов…» содержит десятки  предписаний и запретов, прямо  или косвенно относящихся к деятельности и ответственности СМИ в избирательной кампании. Рассмотрим наиболее актуальные и проблемные положения законодательства, которые касаются ограничения возможностей применения в ходе избирательных кампаний PR-технологий, основанных на использовании ресурса СМИ.

Требования, предъявляемые  к характеру информации, распространяемой через СМИ в период выборов.

В 2003 году Государственная  Дума РФ приняла пакет существенных поправок в избирательное законодательство. Основная цель авторов законопроекта (ими были, в частности, члены Центральной избирательной комиссии РФ Сергей Большаков и Владимир Лысенко) заключалась в следующем: ввести процесс информационного обеспечения выборов в более строгие рамки правового регулирования с тем, чтобы исключить так называемый «чёрный PR», то есть, по сути, нелегальную предвыборную агитацию под видом освещения избирательной кампании.

Очевидно, что сторонники более жесткого правового регулирования  опирались, прежде всего, на негативный опыт избирательной кампании в Государственную Думу 1999 года. М.А. Федотов, вице-президент фонда ИНДЕМ, даже охарактеризовал выборы 1999-2000 как «всероссийский конкурс черного PR». Таким образом, инициатива авторов внесения изменений и дополнений в избирательное законодательство была направлена на устранение в будущем подобных негативных явлений, которые противоречат принципу равенства кандидатов. Базовой составляющей нового законодательства в этой сфере стала глава VII Федерального закона № 67 – ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также аналогичная (в наиболее существенных вопросах) глава VIII Федерального закона № 175 – ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы…».

Требование достоверности.

«Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений» (п. 2 ст. 45 № 67-ФЗ).⁸ Требование достоверности, по сути, означает, что на журналиста возложена обязанность «проверять достоверность сообщаемой им информации» (п. 2 ст. 49 закона «О СМИ») и ему запрещено заниматься «распространением слухов под видом достоверных сообщений» (ст. 51 закона «О СМИ»). В реальной работе СМИ такая проверка осуществляется редко, так как она либо невозможна (по крайней мере, силами журналиста), либо является трудоёмким процессом, осуществление которого замедлило бы процесс выпуска СМИ. В то же время законом не предусмотрена ответственность за недостоверную информацию, если она не умаляет чью-либо честь, достоинство или деловую репутацию.

Требование объективности  и нейтральности.

«В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях  в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений». (п. 5 ст. 45 №67-ФЗ)

Буквальная трактовка данного положения закона может быть воспринята как запрет СМИ на творческое освещение избирательной кампании. Разъяснения были даны ЦИК РФ, а также Конституционным судом РФ, смысл которых заключается в том, что журналисты, редакции СМИ при осуществлении ими своей профессиональной деятельности могут высказывать свое собственное мнение и давать комментарии, но только за пределами отдельных информационных блоков, где они обязаны освещать реально происходящие событиях в избирательной кампании.

Большинство СМИ в ходе избирательных кампаний по выборам в Государственную Думу и выборам Президента в 2003-2004 годах выполнили требование закона об обособлении специальных информационных блоков. Дело в том, что это практически не ограничивало возможность СМИ проводить определённую политическую линию.

Запрет на высказывания предпочтений каким-либо субъектам  избирательного процесса представляется утопическим. Это практически неосуществимо, если учесть плюрализм участников избирательного процесса: в выборах депутатов  Государственной Думы 2003 года по федеральному округу участвовали 19 избирательных объединений и 4 избирательных блока. В данной ситуации просто невозможно уделять равное внимание каждому участнику избирательного процесса. Очевидно, что партии-фавориты более интересны общественному мнению и соответственно СМИ.

Требование соблюдения права на защиту чести, достоинства  и репутации.

«Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации.» (п. 6, ст. 56 № 67-ФЗ).

Данное требование логически  вытекает из уже закреплённого в статье 46 закона «О СМИ» «права на ответ», которым обладает «гражданин или организация, в отношении которых в СМИ распространены сведения, не соответствующие действительности либо ущемляющие права и законные интересы гражданина». Избирательное законодательство лишь гарантировало кандидатам возможность реализовать это право до окончания агитационного периода.

Запрет на предвыборную агитацию представителями СМИ.

«Запрещается проводить  предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы: … представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности» (подпункт «ж» п. 7 ст. 48 № 67-ФЗ).⁹

Проблемы правоприменительной  практики.

Что касается санкций  за нарушение требований пункта 7 статьи 48       № 67-ФЗ, то они заключаются в наложении административного штрафа, а также в возможности суда приостанавливать деятельность СМИ, нарушающих законодательство, на период до окончания избирательной кампании. Подобные меры в ходе избирательной кампании 2003 года относительно эффективно выполняли превентивную функцию.