Избирательное право в России

Аналогичные гарантии есть и в Законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации".

В то же время не урегулированы федеральным законодателем порядок и условия взаимодействия избирательных комиссий и следственных органов в связи с нахождением под стражей лиц, зарегистрированных в качестве кандидатов в депутаты. Получается, что федеральное законодательство не гарантирует презумпцию невиновности гражданина, содержащегося под стражей и желающего реализовать конституционное право быть избранным.

Не все законы субъектов Федерации содержат положения, соответствующие федеральному законодательству. Например, в Удмуртской Республике действуют Законы от 23 сентября 2002 г. "О выборах депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики", от 11 ноября 2003 г. "О выборах Президента Удмуртской Республики" и "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике". Они предусматривают включение в списки избирателей лиц, содержащихся под стражей, только на основании паспорта и при условии, если место временного пребывания и место постоянного жительства находятся на территории одного избирательного округа. Такое положение не соответствует Конституции РФ и ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (выборы в органы государственной власти или местного самоуправления). Если место временного пребывания и место постоянного жительства гражданина находятся на территории одного и того же субъекта Федерации или муниципального образования, то отсутствуют и законные основания лишать такого гражданина избирательных прав. Федеральное законодательство содержит механизмы исключения гражданина из списков на участке, где расположено его постоянное место жительства, если он включен в списки по месту временного пребывания.

Закон Самарской области от 10 июля 2003 г. "О выборах депутатов Самарской Губернской Думы" не соответствует ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", т.к. он ограничивает присутствие наблюдателей на избирательных участках, сформированных в больницах, санаториях, домах отдыха, следственных изоляторах и изоляторах временного содержания.

Выборы и референдумы организуют и проводят соответствующие избирательные комиссии. Они являются федеральными государственными органами с особым статусом. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, в том числе исполняющих наказание, не допускается. На них также возложена защита избирательных прав и права на участие в референдуме граждан. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, в число которых следует включить и учреждения уголовно-исполнительной системы.

Эти учреждения обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации и документации референдума, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

Учреждения уголовно-исполнительной системы, которые созданы федеральным органом исполнительной власти, не исключены из системы органов, взаимодействующих с соответствующими избирательными комиссиями.

Пробелы федерального и регионального законодательства - во многом причина нестабильной судебной практики.

Для предупреждения разногласий в правоприменительной деятельности, вызванных пробелами в федеральных и региональных законах, целесообразным представляется принять единый для законодателей всех уровней публичной власти конституционный закон о принципах и порядке законодательного процесса. Он должен закреплять не только принципы осуществления правотворческой деятельности, но и процедуру подготовки, внесения, рассмотрения и принятия законопроектов. Особые требования должны предъявляться к разработке законов, направленных на реализацию конституционных прав граждан. К таким требованиям стоило бы отнести финансовое обеспечение, необходимое для практической реализации законов, проведение криминологической и других видов экспертиз законопроектов, обязательное согласование положений законопроекта с действующим федеральным и региональным законодательством и т.п.

Необходимо отметить значительную роль судов в обобщении практики и выработке единых подходов к применению законодательства. Выработка таких подходов Пленумом Верховного Суда РФ могла бы способствовать реальной защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, нацелить суды на всесторонний анализ как федерального, так и регионального законодательства. Не случайно ГПК РФ предусматривает, что по делам о нарушениях избирательных прав, которые отнесены к категории дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.5

Конституционность основ избирательного права РФ.

Основы современного избирательного права Российской Федерации заложены в ее Конституции 1993 года. И хотя в ней отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, но основные положения, на которых зиждется все избирательное право и строится избирательная система, установлены: высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, граждане России обладают правом избирать и быть избранными. Конституцией РФ очерчен круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами России, и проводится разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, в общих чертах определен механизм защиты избирательных прав граждан.

Действующая Конституция РФ, в отличие от предыдущих, не связывает выборы с процедурой формирования какой-либо одной системы органов власти. В ней выборы предусматриваются как универсальный институт народовластия, атрибутивно связанный с демократией. Таким же образом и субъективное избирательное право, т.е. право гражданина избирать и быть избранным, представлено здесь в более широком аспекте, чем в предыдущих Конституциях. Нынешняя Конституция РФ закрепляет это право в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина"6, превращая его в универсальное правомочие, не связанное только с формированием какой-либо конкретной системы органов государственной власти или местного самоуправления.

Субъективное избирательное право предстает как конкретное воплощение установленного Конституцией РФ права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право носит универсальный комплексный характер, отдельные авторы считают это даже не правом, а принципом правового статуса человека и гражданина, лежащим в основе всего комплекса политических прав и свобод.

Но эта формулировка, упомянутая в ст. 32 Конституции РФ, является недостаточно полной и точной, т.к. сводит право граждан к участию в управлении только делами государства, умалчивая об общественных делах, лежащих за пределами функционирования государственной сферы. Предшествующая Конституция РСФСР (ст. 47) содержала право граждан участвовать в управлении делами общества и государства. Это важно потому, что в рамках современной демократии неуклонно возрастает роль гражданского общества. В любом демократическом государстве граждане управляют делами не только государства, но и общества, и на практике отделить одно от другого бывает затруднительным. Получается некоторое логическое противоречие: ст. 32 нынешней Конституции РФ закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы не только государственной власти, но и местного самоуправления, а последнее, в соответствии со ст. 12 той же Конституции, в государственную сферу не входит.

Часть 2 ст. 32 Конституции РФ посвящена регламентации избирательного права в единстве обоих принадлежащих гражданам правомочий - активного и пассивного избирательного права. Здесь также дается исчерпывающий перечень видов тех органов, в которые избираются представители народа (населения) - органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одновременно в этой же норме идет речь об участии граждан в референдуме.

Такое объединение различных по содержанию конституционно-правовых институтов объяснимо с точки зрения технологии проведения выборов и референдума, т.к. в том и в другом случае используется голосование. Но с точки зрения законодательной техники такое объединение вряд ли может быть оправдано. Право на участие в референдумах следует рассматривать отдельно от регламентации участия в выборах.

Во-первых, по содержанию выборы и референдум - это различные понятия, имеющие разный смысл и назначение. Поэтому их объединение в одной части статьи представляется неоправданным. Право на участие в референдуме оказалось не очень четко определенным. Во-вторых, при таком объединении остается неясным, что имеет в виду законодатель под этим правом, поскольку в механизме проявления референдумов находит проявление целый комплекс правомочий: право требования назначения референдума, сбора подписей под этим требованием, право на участие в агитации, голосовании и т.д. Все это уже после принятия Конституции было регламентировано Федеральным законом "Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Часть 3 ст. 32 Конституции РФ устанавливает изъятия из перечня граждан, имеющих право избирать и быть избранными. Не могут избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Данные изъятия являются минимальными и соответствуют сложившимся в мире демократическим стандартам. Эти изъятия опираются на этико-правовую аксиому - "свобода человеческая есть свобода разумно-нравственного существа"7. Лишение граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, выполняет роль как бы дополнительной меры наказания, сопровождающей исполнение санкции, назначаемой судом за совершение наиболее опасных для общества противоправных деяний. Положительным моментом в редакции данной нормы является то, что авторами использована юридически безупречная формула - "не имеют права избрать и быть избранными", в отличие от двусмысленных формулировок прежних лет - "в выборах не участвуют", "от выборов отстраняются" и т.д.

Подход к определению электората, изложенный в ст. 32 Конституции РФ, установив изъятия из общего правила, не до конца ответил на вопрос: кто обладает избирательным правом. Указание на наличие у физического лица гражданства Российской Федерации представляется недостаточным. Не определен четко возрастной ценз, который в том или ином виде присутствует в любой правовой системе, а о нем в данной норме даже не упоминается. Более того, по этому вопросу в Конституции РФ имеется даже определенное расхождение: ст. 60 устанавливает, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, а последующими статьями (ч. 2 ст. 81 и ч. 1 ст. 97) вводится более высокий возрастной ценз для реализации пассивного избирательного права при избрании депутатов Государственной Думы. По существу, установление такого возрастного ценза вполне оправданно, но с формальной точки зрения положения названных статей не соответствуют содержанию ст. 32.

Изъятия, установленные ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, распространяются только на право граждан избирать и быть избранными, но не относятся к процедуре голосования на референдуме, а также не распространяются на равный доступ граждан к государственной службе, на участие в отправлении правосудия, закрепленные ч. ч. 4 и 5 ст. 32. В результате, т.к. ограничения, установленные ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, касаются только избирательных прав граждан, то в иных формах реализации права граждан на участие в управлении делами государства - осуществлении правосудия, государственной службе и референдуме имеют право участвовать недееспособные граждане, а также граждане, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Таким образом, субъективное избирательное право граждан во всех его проявлениях - избирать и быть избранными во все выборные органы государственной власти и местного самоуправления - установлено в действующей Конституции РФ в полном соответствии с требованиями и принципами демократии. Однако редакция ст. 32 Основного закона, закрепляющая это право, содержит ряд внутренних противоречий и неточностей.

Несмотря на то, что Конституция РФ прямо не указывает на участие в выборах политических партий и иных общественных объединений различной идеологической направленности и на возможность создания в выборных органах политической оппозиции, возможность и правомерность таких явлений прямо вытекают из смысла ч. ч. 3 и 4 ст. 13, которые не только констатируют признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности, но и устанавливают равенство общественных объединений перед законом.

Часть 5 ст. 13 Конституции РФ устанавливает только запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя. Но из этого следует, что если это изменение предполагается проводить ненасильственными методами, через деятельность законно избранной в парламент оппозиции, то такие действия, следовательно, и деятельность предусматривающих это общественных объединений, должны будут считаться легитимными.

Таким образом, Конституцией РФ заложены демократические принципы построения избирательной системы. Впервые в конституционной практике нашего государства не упоминаются самые основополагающие принципы, что выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В настоящее время принципы действующей в государстве избирательной системы определены в основном в текущем законодательстве. Из чего следует, что Государственная Дума и другие субъекты законотворческого процесса имеют возможность менять нормы законодательства о выборах в зависимости от той или иной политической ситуации. Нормы избирательного права тесно связаны с его принципами, поэтому при отсутствии конституционных гарантий соблюдения принципов демократических выборов возможны отклонения от этих принципов в ходе как законотворческого, так и других процессов. Можно считать, что таким отклонением является установление в текущем законодательстве - федеральном и региональном - требования обязательного участия в выборах определенного числа избирателей, при несоблюдении чего выборы считаются несостоявшимися. Установление такого требования противоречит демократическим принципам, и если бы принципы были закреплены в Конституции РФ, в текущих законах требования об обязательной явке избирателей не могли бы предусматриваться. Конституционное закрепление принципов избирательного права позволило бы связать волю самого законодателя благодаря особому правовому статусу Основного закона страны и праву Конституционного Суда РФ признавать не соответствующими Конституции полностью или частично отдельные правовые акты, а также законы, применяемые или подлежащие применению в конкретном деле.8