Формирование приказной системы в россии

В период правления  Петра I наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадью назывался лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно огромное количество разновидностей книг — более трехсот. Это — ужинные, умолотные, денежные и другие книги. Но основной формой документа все-таки оставался столбец, включавший все “производство” по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные  грамоты), приговоры, наказы, отписки, доклады, памяти, челобитные. Однако внутри каждого  вида существовало множество разновидностей.

Важнейшим признаком официального документа  является его формуляр — совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа. В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, то есть обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др., и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана

Анализируя  формуляр документов приказного периода, можно отметить наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось делопроизводство. В частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части:

- вступление  в должность нового воеводы,  порядок приема должности от  прежнего воеводы;

- постановления  о финансовом управлении;

- отношение  воеводы к местному обществу  и выборным должностям;

- постановления  о полицейской деятельности воеводы;

- определение  военных обязанностей воеводы,  правила его отношения к иноземцам.

  Таким образом, приказы, как органы государственной власти, уже                     в XVI-XVII веках функционировали в соответствии с некоторыми бюрократическими принципами, а именно должностные лица приносили присягу и имели круг личных обязанностей; существовал порядок продвижения по службе; осуществлялась специальная подготовка кадрового аппарата приказов; сложился единый порядок подготовки и рассмотрения дел; в приказах было развитое делопроизводство; существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнение определенных функций; 7) за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение. Многие из указанных принципов, составляя основу деятельности приказов уже в XVI веке,  наибольшее значение приобрели лишь в XVII веке, когда, в том числе, стали приниматься некоторые меры для упорядочивания делопроизводства, были составлены отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Раздел 3. Группы приказов, их полномочия 

 

Со времен образования единого государства  в области управления Россия шла  по пути бюрократической централизации. В середине XVI века уже существуют постоянно действующие приказы со своими штатами, внутренней структурой и специальным делопроизводством. В XVII веке приказная система стала гораздо более разветвленной и громоздкой, чем в предыдущем столетии. С расширением территории, усложнением и оживлением государственной жизни число центральных ведомств быстро росло. В XVII веке существовало до 80 приказов, но постоянных — вдвое меньше; остальные возникали по мере надобности и, просуществовав год — другой, исчезали.

Между приказами  отсутствовало четкое разделение функций. Одни ведали какой-либо отраслью управления в масштабе всей страны. Другие могли  заниматься теми же делами на определенной территории. Чересполосица, запутанность в приказном управлении сильно мешали делу. Приказы, с одной стороны, полностью  подчинялись царю и Боярской думе, не имели никакой самостоятельности  в решении дел; с другой — давили, как пресс, на органы местного, в  том числе и особенно выборного  управления.

Хотя  формально каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, фактически строгого разграничения компетенции между  ними не существовало. Насчитывалось  до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству  и до 13 по дворцовому ведомству. Поскольку  сфера деятельности многих приказов совпадала, ни одному исследователю еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений. С большой дозой условности можно подразделить приказы на 1) отраслевые, 2) территориальные и 3) дворцовые. В свою очередь отраслевые приказы можно подразделить на а) сословные, б) военные, в) судебно-полицейские и                            г) финансовые. Общегосударственными приказами в полном смысле слова являлись всего несколько приказов, и в их числе Посольский, который «ведал дела всех окрестных государств», Ямской, ведавший почтовой службой на территории всего государства. Посольский приказ поначалу являлся всего лишь исполнительным органом или своего рода канцелярией, оформлявший решения Боярской думы по делам, связанным с дипломатическими отношениями. В дальнейшем этот приказ превратился в самостоятельное и влиятельное учреждение. Приказу был подведомственен дипломатический состав: великие послы, легкие послы, посланцы, гонцы. В штате Посольского приказа состояли толмачи (переводчики), приставы, золотописцы для украшения дипломатических грамот. 

Ряд приказов занимался делами отдельных сословий. Важнейшими считались Разрядный  приказ, заведовал распределением и  назначением служилых людей «по  отечеству» и Поместный приказ, наделявший дворян поместьями. Разрядный приказ был самым большим, здесь ведали комплектованием личного состава  армии, администрации, приказов, составляли «смотренные списки» служилых людей, отмечая, кто из них в «естях» (присутствует), а кто - в «нетях» (отсутствует). Под контроль Монастырского приказа, созданного после упорного сопротивления церковных властей, были поставлены монастырские земли и монастырские крестьяне. Холопий приказ разбирал все дела, связанные с кабальными людьми и кабальными записями. Земский приказ ведал посадскими людьми - московскими черными сотнями и слободами и посадским населением небольших городов. Этот приказ также занимался городским благоустройством: мостил дороги и чистил улицы перед царским выездом, для чего содержалось около пятидесяти «земских метельщиков».

К группе приказов, занимавшихся военными делами, относились Стрелецкий, Пушкарский, Казачий. После создания регулярных «полков иноземного строя» появились Рейтарский и Иноземный приказы, вооружением занималась Оружейная палата и Ствольный приказ, в период войны создавались временные приказы Сбора ратных людей и Сбора даточных людей, выкуп пленных был обязанностью Полоняничного приказа.

Судебно-полицейские  функции выполняли Московский и  Владимирский судные приказы, Приказ сыскных  дел и Разбойный приказ, при  котором, по словам Г. Котошихина, были «мастеры заплечные; а будет тех мастеров на Москве с 50 человек, и даетца им годовое жалованье». Впрочем, как уже отмечалось, поскольку в Московском государстве не существовало разделения административных и судебных функций, то на практике суд и расправа производилась в самых различных приказах. Например, стрелец судился и наказывался в Стрелецком приказе, кабальный человек - в Холопьем и так далее. При многих приказах были свои застенки и свой штат заплечных мастеров, пусть и не столь многочисленных и квалифицированных, как в Разбойном приказе. Жалобы на должностных лиц принимались в Челобитном приказе, а на высших сановников - в Приказе, что на сильных бьют челом. Впрочем, это учреждение просуществовало недолго (с 1619 по 1639 годы).

Торговлей и финансами ведал приказ Большой  казны. Этот приказ управлял казенными  мануфактурами, Денежным двором, внешней  и внутренней торговлей, людьми гостиной и суконной сотен. Приказ Большого прихода  ведал сборами с лавок, гостиных дворов, с погребов, с меры, таможенными  пошлинами. Сбором прямых и косвенных  налогов в отдельных районах  ведали так называемые «чети» или  «четверти». Несмотря на свое возникновение  в середине XVI века на этапе укрепления централизованного государства, эти учреждения носили черты эпохи феодальной раздробленности. Даже их названия напоминали о некогда независимых княжествах и республиках: Новгородская, Ярославская и Костромская, Владимирская, Устюжская, Галицкая четверти. Сборами отдельных видов налогов занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д. Впрочем, взыскание различного рода денежных и натуральных повинностей входило в обязанность практически всех административных органов, разница состояла только в масштабах. Приказ Большого прихода собирал более полумиллиона рублей, а сборы некоторых приказов не превышали нескольких тысяч рублей, из которых покрывались собственные административные расходы. Учетом денежных поступлений из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ.

Отдельную группу составляли территориальные  приказы. Собственно говоря, территориальный  принцип прослеживался даже в  деятельности «четей», или «четвертей», которые обладали не только финансовыми, но и административными правами  по отношению к тяглому населению  подведомственных им областей. Пограничные, отдаленные и сравнительно недавно присоединенные территории управлялись из Москвы особыми приказами: Сибирским приказом, Малороссийским приказом, приказом Великого княжества Смоленского, приказом Великого княжества Литовского, приказом Казанского дворца. Все они являлись центральными учреждениями. 

Большую группу приказов составляли дворцовые  приказы. Поскольку власть в Московском государстве во многом носила личный характер, не существовало четкой границы  между общегосударственными приказами  и учреждениями, обслуживавшими потребности  царя и придворных. В Казенном дворе  хранилась царская казна, неотделимая  от казны государственной. И знатным  людям, и духовенству, и царской  прислуге с этого двора ежегодно выдавались меха, сукно, сафьян на сапоги и так далее. Царскими доходами и  расходами ведал приказ Большого дворца, собиравший на нужды царского двора подати с 8 московских слобод и 40 российских городов. Приказу Большого дворца подчинялись дворы: Сытенный, на котором выдавали вино, мед и пиво, Кормовой, на котором готовилась еда для царского стола и послов, и Житный, на который свозился хлеб и другие продовольственные припасы из дворцовых сел, Хлебенный, на котором пекли хлебы и калачи, Коровий, на котором доили царское стадо и готовили молочные продукты. В Конюшенном считалось более 40 тысяч лошадей. Кроме царских приказов были и приказы, подчинявшиеся главе русской православной церкви: патриарший дворцовый приказ, патриарший казенный приказ и патриарший судный приказ.

Из большего числа приказов, создававшихся в  разные годы, можно выделить несколько  основных групп, объединенных по направлению  деятельности:

1. военные – Разрядный, Поместный, Стрелецкий, Пушкарский, Оружейная палата;
2. дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а с 1547 года царского хозяйства – Казенный, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Пострельничий;
3. приказы, обеспечивающие внешние сношения с иностранными державами – Посольский приказ;
4. финансовые, фискальные приказы для сбора налогов и податей – Приказ Большого прихода;
5. судебно-полицейские приказы – Разбойный, Холопий, Земский;
6. судебные приказы, которые заведовали судом на определенных территориях – Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский.

Существует  еще одна классификация приказов:

1. Областные  приказы: Четверти (Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская, Новая); Казанский; Литовский; Сибирский; Смоленский.

2. Финансовые  приказы: Большого прихода; Большой  казны; Счётный; Денежного сбора; Печатный; Сбора запросных и пятинных денег; Купецких дел; Доимочный.

3. Дворцовые  приказы: Большого дворца; Царицына мастерская палата; Казённый; Оружейная палата; Судный дворец; Золотых дел; Серебряный; Конюшенный; Соборного дела; Житный; Записной; Иконный; Панихидный; Сокольничий; Аптекарский; Новой аптеки.

4. Административные  приказы: Поместный; Холопий; Монастырский; Челобитный; Ямской; Книгопечатный; Каменный; Рудного сыска; Строения богаделен.

5. Судебные  приказы: Московский и Владимирский судные; Казанский судный; Судный; Приказных дел; Земский; Разбойный; Розыскных дел; Сыскные; Расправная палата при Боярской думе; Мещанского суда.

6. Патриаршие: Разрядный; Духовный; Дворцовый; Казённый; Церковных дел.

7. Дипломатические  приказы: Посольский; Малороссийский; Калмыцких дел; Лифляндских дел.

8. Военные  приказы: Разрядный; Денежной раздачи; Драгунского и солдатского отпуска; Полковых дел; Великой России; Полоняничный; Пушкарский; Рейтарский; Сбора ратных людей; Семёновский; Хлебный; Ствольный; Стрелецкий; Мушкетного дела; Иноземский; Потешный; Преображенский.

Приказы находились под жестким контролем  со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). Царь и Боярская дума определяли не только основные направления  практической реализации функций, возложенных  на тот или иной приказ, но и в  значительной степени принимали  решения в каждом конкретном случае. Прерогативой высших органов государственной  власти являлось решение вопросов, связанных с изменением компетенции  приказов. В полной мере обладая  исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в  распорядительной деятельности, осуществляя  её в отношении органов местной  власти в той мере, в которой  это было допустимо в данный конкретный момент времени царем и Боярской думой.

Анализ  динамики создания новых приказов на протяжении XVI -XVII веков выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных сторон жизни общества. Характер функционирования приказов на протяжении XVI - XVII веков выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений.

 

Заключение