Государственная служба во Франции

Особое место в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации (Эколь Насьональ д'Администрасьон — ЭНА). В это элитарное учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет 59 . Чувство солидарности среди бывших учеников ЭНА очень развито: министр, закончивший в свое время эту школу, будет стремиться набирать своих сотрудников среди бывших однокурсников. Высший корпус ограничивает свой численный рост путем жесткого отбора. Так, Инспекция финансов ежегодно берет из ЭНА только 3—4 человека. В этом проявляется забота не только о своей компетентности, но и о своем престиже, важнейшим средством сохранения которого считается ограниченное число лиц.

Членство в замкнутой  высшей группе трансформируется в должностное  положение и должностной оклад. Как заметил Ж.К. Тоенин, «все, что происходит в группе, и сама группа нуждается только сама в себе». Мишель Крозье в своей книге «Феномен бюрократии» пишет о том, что основная масса чиновников не разделяет взглядов элиты и не понимает ее, что ведет к большей разобщенности французского чиновничества в целом.

В 70—80-е годы правительство  левых сил пыталось бороться с  элитарностью высшего административного  аппарата. Министр публичной службы и административных реформ Ле Пор в своих выступлениях указывал на необходимость устрашения существенного неравенства в составе учащихся ЭНА. В 1981 г. в этой школе дети рабочих составляли лишь 3% общего числа учащихся. Ле Пор был убежден, что верхние слои государственных служащих «должны отражать социальную реальность нации». Но на практике в последнее десятилетие мало что изменилось в структуре административно-государственного управления Франции: высшая управляющая администрация по-прежнему отличается элитарной замкнутостью.

Определенный интерес  представляет французская правовая доктрина в отношении политической деятельности государственных служащих. Благодаря Общему статусу французские  чиновники пользуются большими политическими  правами и свободами, чем государственные  служащие других западноевропейских стран  и США. Например, западногерманское, американское и английское право  предполагает обязанность верности чиновников государственной власти. Иначе говоря, административное право  этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в  личном деле чиновников не может фигурировать никакое упоминание о его политических, философских или религиозных  взглядах.

Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству. Но эта лояльность носит пассивный  характер, она не требует активного  выражения — вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Лишь от высокопоставленных должностных лиц требуется политический конформизм.

Декларируя свободу политических взглядов чиновников вне службы, французская  правовая доктрина ограничивает ее так  называемой обязанностью сдержанности во время службы. На службе чиновникам рекомендуется отказаться от открытого  выражения своих политических, философских  или религиозных убеждений.

Следует особо подчеркнуть, что Франция является практически  первой страной, утвердившей систему  административной юстиции. Такая система  сложилась здесь на основе реформ 1953-1963 гг. Основным звеном французской административной юстиции является Государственный совет, председателем которого по праву является премьер-министр, а заместителем министр юстиции. Действительное председательствование в Государственном совете осуществляет его вице-председатель. Государственный совет орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер.

Административные полномочия Государственного совета состоят в  праве давать заключения, предназначенные  для администрации. В частности, Государственный совет может  вынести решение о необходимости  проведения административных реформ. Судебные полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать  дела чиновников, в качестве суда первой инстанции, причем его решения являются окончательными. Государственный совет  представляет собой также апелляционный  суд в отношении нижестоящих  органов административной юстиции. В среднем ежегодно Государственный  совет рассматривает 3 тыс. жалоб  чиновников.

Во Франции существует также институт посредника, как бы дополняющий систему контроля за административно-государственным управлением. Он был образован в 1973 г. по инициативе премьер-министра П. Месмера. Посредник назначается на 6 лет декретом президента Республики. Посредник обязан изучать передаваемые ему из парламента жалобы, возникающие в связи с деятельностью администрации. Другими словами, посредник представляет собой орган расследований. Если в результате расследования устанавливаются упущения в деятельности администрации, то посредник информирует об этом правительство.

3.ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ ВО ФРАНЦИИ

3.1 Законодательная основа госслужбы во Франции

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы. Ее основные принципы закреплены в  Конституции 1958 года, а также в  Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 года. Статья 34 Конституции 1958 года относит "установление категорий  публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским  и военным государственным служащим" к сфере законодательного регулирования.

Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип  равного доступа граждан к  публичной службе (ст. 6), а Преамбула  Конституции 1946 г. – свободное определение  условий труда и право на забастовку. Отдельное место в механизме  нормативно-правового регулирования  публичной службы занимают статуты  – нормативные акты, регулирующие правовое положение чиновников.

Различают общий, особые и  специальные статуты. Общий статут публичной службы применяется ко всем чиновникам. Его положения содержатся в четырех законах: Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о  центральной публичной службе; Закон  от 26 января 1984 г., содержащий положения  о местной публичной службе; Закон  от 6 января 1986 г., содержащий положения  статута о государственной медицинской службе. Кроме того, существуют и особые статуты, регламентирующие специфику применения общего статута к служащим, входящим в определенный штат (корпус) чиновников). В них, как правило, фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу, продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов. Особые статуты принимаются декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы. Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного совета.  

3.2 Понятие и категории государственных служащих.

Во французском законодательстве отсутствует определение понятия  «государственный служащий». Закон  от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. Это  гражданские служащие центральной  государственной администрации  и администрации регионов департаментов, коммун и их учреждений, за исключением  служащих палат парламента и судей  общих судов.

По французскому праву  чиновником является лицо, назначенное  на постоянную должность, включенное в  штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чиновники госслужащие, но не все госслужащие чиновники. Если чиновник по определению связан с госслужбой на всю профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрированные в систему. К таким категориям относятся:

1. 1) Почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи (исследования, разработки, обучение и т.п.) на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц;
2. 2) Работники по контракту, нанимаемые на 3-х летний срок с возможностью однократного его продления на должности, как правило, либо технические, узкоспециальные, либо возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат. Сам контракт может носить характер либо административно-правовой, если предполагается участие служащего в отправлении каких-либо управленческих функций, либо частноправовой;

3) Помощники-служащие, нанятые без контракта, т.е. односторонним решением администрации для выполнения временной работы;

1. на практике это обходной маневр, позволяющий обойти нормы права госслужбы; помощник не пользуется защитой ни статута госслужбы, ни трудового права;
2. 4) Чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до 2 лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат, уволены, либо статус категорий служащих как бы «второго сорта», которые хотя и работают в госаппарате, но не имеют гарантий и привилегий, предусмотренных статутом чиновника.

Таким образом, правовая доктрина и административная практика различают  понятия "служащий" и "чиновник". Правовое положение чиновника характеризует  включение на постоянной основе в  штат государственного органа на должность, соответствующую его чину (рангу) в административной иерархии.

Важным понятием является штат (корпус) – объединение чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу (гражданские администраторы, инспекторы казначейства, учителя и др.). В  системе центральной госслужбы  Франции существует около тысячи штатов (корпусов). В зависимости  от выполняемых функций и условий  поступления на госслужбу чиновничество  внутри штата (корпуса) подразделяется на четыре категории: A, B, C, D. Каждая определяется уровнем найма и характером исполняемых  функций.

Высшая – A – объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, выполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы и пр.). В категорию B входят чиновники  среднего звена, имеющие диплом бакалавра  или равноценные (административные секретари, контролеры и пр.). Последующие  две категории охватывают работников практического уровня с более  низким образованием, при этом категория D постепенно сокращается.

Как правило, вся карьера  чиновника проходит внутри одной  категории. Переход в более высокую, скорее, исключение. Каждой категории  соответствует индексированная  классификация, определяющая минимальный  и максимальный оклады входящих в  нее чиновников.

Каждая категория охватывает несколько рангов. Ранги – основное звено карьерной классификации. Это звание, дающее его владельцу  право на занятие ряда соответствующих  рангу должностей, является для чиновника  важной гарантией стабильности его  положения, его защитой от превратностей  административной жизни. Иногда ранги  называют классами. Каждый ранг делится  на ступени, и вся карьера чиновника  проходит, как правило, через повышение  ступеней и рангов.

Должность – понятие, отдельное  от ранга. Это конкретная рабочая  позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Административный орган самостоятельно назначает  чиновника на должность, соответствующую  его рангу. Каждому рангу соответствует  ряд должностей.

3.3 Процесс службы конкурсный отбор, поступление на службу, прохождение карьеры, прекращение службы

Принцип равного доступа, закрепленный в Конституции, предполагает запрет любой дискриминации на основании  пола, убеждений или взглядов кандидата. Однако этот принцип не является абсолютным. Если кандидат выражает несовместимые  с должностью, на которую он претендует, взгляды, это служит основанием для  отклонения его кандидатуры. В целом  же Закон устанавливает пять условий  допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное  отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность  для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом, и поэтому на практике, кроме  кандидатов, не удовлетворяющих требованиям  закона и статута, отсеиваются лишь умственно отсталые либо явно безнравственные  лица.

Допуск к государственной  службе определяется принципом равенства, закрепленном в статье 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которой все граждане «в равной мере допускаются ко всем постам, публичным  должностям и занятиям сообразно  их способностям без каких-либо иных различий, кроме тех, которые обусловлены  их добродетелями и талантами». Законодательно запрещается дискриминация при  приеме на службу по признакам пола. Предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам делается только исходя из специфики службы. На основании  принципа свободы мнения и совести, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина, не допускаются  ограничения при допуске к  государственной службе по мотивам  политического, философского или религиозного характера. Кроме того, особые статуты, конкретизируя общий статут, могут  содержать особые условия приема на службу в конкретный персонал. Как  правило, они касаются возраста, образования  и стажа службы. Что касается возраста, то обычно закрепляется максимальный возраст. Применительно к служащим категории A он составляет обычно 35 лет, категорий B,C и D – 45 лет.