Государственная служба во Франции

Конкурсный отбор считается наиболее демократичной процедурой, обеспечивающей соблюдение принципа равного доступа, а также наиболее эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить самых способных, основываясь на их заслугах и талантах. Закон определяет конкурс как способ распределения ограниченного числа госдолжностей посредством испытаний, позволяющих независимому коллегиальному органу жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть по его усмотрению объявлен либо исключительно «внешним» (еще его называют «учебным»), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на госслужбу, либо «внутренним» или «конкурсом чиновником» , т.е. для продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо смешанным, открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и делают. Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность которой определяет Административный суд.

Жюри образует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающиеся  должности. Оно должно быть беспристрастным  и подчиняться регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соответствии с полученными оценками. Оно вправе вообще не одобрить ни одного кандидата  либо представить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются. Его  положительная рекомендация дает лишь возможность, а не право получить должность. Само назначение проводится органом или лицом, объявившим конкурс. Организатор конкурса должен учитывать рекомендации жюри: придерживаться представленного жюри списка, а также установленной им аранжировки кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение, не сразу приобретает статус чиновника, а получает должность-стажера либо ученика.

Административный суд  контролирует законность конкурсов  и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет право  обжаловать его результаты. Если жалоба признана правомерной, то итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново. Принцип конкурса не является универсальным. Закон и общий статут допускают и другие процедуры использование списков пригодности, профессиональные экзамены или даже в некоторых случаях произвольный выбор. Есть перечень высших должностей, назначение на которые производится по решению правительства. Это так называемые политические должности – генеральный секретарь, префект, посол и пр. Этот перечень не является исчерпывающим и может дополняться правительством с согласия суда. Это дает правительству большую свободу в назначениях. Но лицо, назначенное подобным образом и не состоявшее до тех пор на госслужбе, посредством такого назначения статуса чиновника не приобретает.

Решения о назначениях  данного уровня, разумеется, принимаются  с учетом политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны  соблюдать лояльность по отношению  к правительству. При этом их могут  уволить безо всяких проступков с  их стороны, по одним лишь соображениям целесообразности. Для некоторых  должностей категории A, в основном в службах контроля и инспекций, особые статуты на определенных условиях допускают произвольный выбор администрации. Особые статуты для других категорий  также не исключают внеконкурсных  способов набора, если замещаемая должность  не настолько важна, чтобы было целесообразно  применять сложную и дорогую  конкурсную процедуру. Кроме того, существуют так называемые зарезервированные должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий по инвалидности и жертвам войны и некоторыми другими актами. На эти должности в виде благодарности, компенсации за инвалидность или возмещения ущерба принимаются только инвалиды, сироты войны, вдовы, военнослужащие.

Французское законодательство различает активную государственную  службу и иные состояния на государственной  службе. К числу иных состояний  Закон от 11 января 1984 года относит: откомандирование, вывод за штат, перевод в резерв, несение военной службы, отпуск по уходу за детьми.

Откомандирование мотивируется государственными интересами. Откомандированный  чиновник выводится за штат органа, но продолжает пользоваться в нем  правами на продвижение по службе и пенсию. Командирование может быть краткосрочным (до 6 месяцев) и долгосрочным (до 5 лет) с возможным продлением. Вывод за штат заключается в том, что чиновник теряет право на продвижение по службе и пенсию. Он подчиняется правилам новой службы.

Чиновник может быть переведен  в резерв по причине продолжительной  болезни или длительного отпуска. По окончании срока нахождения в  резерве чиновник может быть уволен с согласия паритетной административной комиссии, если он предварительно трижды отказался от предложенных ему должностей. При прохождении военной службы чиновник теряет право на получение оклада в учреждении, из которого он был призван. При прохождении военной подготовки он получает оплачиваемый отпуск. Отпуск по уходу за детьми предоставляется матери или отцу ребенка сроком на два года. Закон устанавливает пятилетний мораторий на переход государственных служащих в частные предприятия. Продвижение чиновника по службе проводится на основе оценки его профессиональных качеств. Оценка проводится его непосредственным начальником по 20-бальной шкале. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Последний подписывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде в двухмесячный срок. Существует два вида повышения: по ступени и по рангу. Повышение по ступени производится в рамках ранга и больше связано с выслугой лет, чем с достоинствами работника: хорошие оценки могут ускорить повышение ступени, но плохие не могут ему воспрепятствовать, если чиновник достиг максимального стажа в данном классе. В последнем случае повышение является правом чиновника и происходит автоматически.

Что касается повышения по рангу, то необходимый стаж работы является лишь предварительным условием, позволяющим  претендовать на него. Далее все  решают заслуги претендента, оцениваемые  одним из трех способов: внесение в  список лиц, представленных к повышению, профессиональный экзамен перед  включением в эти списки и обычный  конкурсный профессиональный отбор. Органы, присваивающие более высокий  ранг, должны строго придерживаться не только списков, но и очередности  претендентов в них. Число вакансий ограничено, так как структура  штата – процент носителей  каждого ранга – величина постоянная. Система профэкзаменов позволяет отдельным чиновникам «перескочить» через ранг. Есть и некоторые гарантии от произвола – возможность апелляции в паритетные административные комиссии, в Высший совет центральной госслужбы или в административный суд.

Окончательное прекращение  служебных функций, которое влечет за собой утрату статуса чиновника, наступает в следующих случаях: выход на пенсию, согласованного ухода  в отставку, увольнения, отставки. Для так называемых подвижных чиновников пенсионный возраст составляет 60, для «оседлых» - 65 лет. Этот рубеж для администрации обязателен. Смягчающие меры в основном направлены не на продление срока службы, а на более ранний постепенный выход из нее. Кроме того, любой чиновник может при стаже 15 лет попросить выхода на пенсию, которая буде выплачиваться ему по достижении пенсионного возраста. Источники пенсий – отчисления из оклада чиновника (7%) и взносы государства. Размер пенсии зависит от последнего оклада и ежегодных доплат. Он ограничен 75 % от последнего или максимального общего оклада. Чиновник может быть снят с работы в качестве высшей дисциплинарной санкции и по соответствующей процедуре. Это «высшая мера» автоматически влечет потерю права на пенсию. Кроме того, он может быть уволен с согласия паритетной комиссии по доказанной профнепригодности, а также по Закону об освобождении кадров. В этом случае он получает право на пособие.

Утрата французского гражданства, лишение гражданских прав, запрещение судебным органом занимать должность  на публичной службе, невосстановленные в должности вследствие служебного проступка влекут за собой увольнение с публичной службы. Даже после прекращения карьеры чиновник обязан сохранять по отношению к государству обязательства сдержанности и беспристрастности. Это выражается в запрете на занятие некоторыми видами частной деятельности.

3.4 Правовой статус государственного служащего

На чиновника распространяется принцип свободы мнения, восходящий к Декларации прав человека и гражданина и закрепленный в Конституции 1946 г., гласящей, что «никто не может  быть ущемлен в своей работе или  должности на основании своего происхождения, своих мнений или убеждений», а  также в общем статуте, определяющем права и обязанности служащих. Это «новшество» было законодательно введено для французских чиновников лишь в 1983 г. как запрет на дискриминацию  по мотивам взглядов и убеждений. Статус распространяется на все стадии карьеры и гарантируется запретом на любые упоминания взглядов, политической, философской или религиозной  деятельности чиновника в его  документах или досье, а также  принципом конкурсного набора на основании деловых качеств и  самой системой закрытой карьеры.

Главное из них – право  на вознаграждение, включающее оклад, постоянно индексируемый в сторону  увеличения в соответствии с изменением прогрессирующей минимальной ставки меж профессиональной зарплаты, а также ряд пособий. К ним относятся пособие на жилье, доплата на содержание семьи, а также так называемые дополнительные пособия, о которых документ, одобренный французским МИДом, говорит, что они «характеризуются одновременно большим разнообразием и окружающей их тайной». Они различаются по министерствам, видам служб и даже отдельным группам служащих, приводя к серьезному неравенству в реальном вознаграждении, выплачиваемом служащим. Законом 1983 г. правительство попыталось ограничить данную практику, установив, что пособия могут вводиться только законами или регламентами, но при этом было оговорено сохранение всех пособий, выплачиваемых чиновникам на момент принятия Закона. Было подчеркнуто, что норма Закона 1983 г. должна применяться с условием сохранения ранее полученных прав.

Чиновник имеет право  на участие в обсуждении условий  его труда и совершенствования  системы карьерного продвижения, на внесение предложений по изменению  отдельных норма статутов. Оно  реализуется через создание при  администрации разных уровней консультативных  органов – высших советов госслужбы, паритетных административных комиссий и технических комитетов. Закон от 13 июля 1983 г. запрещает проводить какие бы то ни было различия между служащими в силу их политических, профсоюзных, философских и религиозных взглядов или этнической принадлежности, регистрировать в личном деле служащего сведения о взглядах и принадлежности к каким-либо организациям. Каждый чиновник имеет право на доступ к личному делу на условиях, предусмотренных законом.

Служащие могут создавать  профсоюзные организации, вступать в профсоюзы, представлять их. Профсоюзы  служащих имеют право обжаловать в судебном порядке регламентные акты, наносящие ущерб их коллективным интересам. Они могут вести переговоры с правительством относительно оплаты труда, обсуждать вопросы, связанные  с условиями и организацией труда. Преамбула Конституции 1946 г. устранила  запрет на забастовки государственных  служащих. Это положение Конституции  воспроизведено в Законе от 13 июля 1983 г. Служащие судебных органов, полицейские, сотрудники национальной безопасности и некоторые другие лишены права  на забастовку ввиду специфики их деятельности. Через своих представителей служащие вправе принимать участие  в работе консультативных органов  по организации деятельности публичных  служб, в подготовке статутных правил и решений, касающихся их продвижения  по службе. Каждый служащий имеет право  на вознаграждение, которое включает жалованье, выплату на содержание жилища, семейную надбавку к жалованью, а  также иные выплаты, установленные  законодательными и регламентными  актами. Размер жалованья зависит  от звания и занимаемой должности. На служащих распространяются также специальные  режимы социального страхования  и пенсионного обеспечения.

Право на отпуск предполагает 5 категорий: ежегодный, по болезни, на рождение ребенка и уход за ним, на профессиональную подготовку, на профсоюзную  подготовку. Прежде всего чиновник не несет материальной ответственности за ущерб, вызванный его служебной ошибкой, даже по приговору суда. В этом случае госорган берет на себя покрытие расходов.

Государство обязано защищать чиновника от угроз, насилия, оскорблений, клеветы или ущерба, жертвой которых  он становится в связи со своей работой, а также возмещать понесенный им моральный и материальный ущерб. Предусмотрены права на защиту и обжалование. Оба они обеспечены тщательно регламентированной процедурой, предполагающей, в частности, право чиновника на полный, конфиденциальный и обстоятельный доступ к своему досье ,право на помощь защитника и «право суда равных себе», т.е. дело чиновника рассматривает орган, включающий представителей его служебного уровня. Наконец, чиновник имеет «право на прощение», означающее, например, что выговор автоматически удаляется из его досье через три года, если за этот срок он не был подвергнут новым санкциям.

Обязанности носят стандартный  характер: обязанность посвятить  себя службе и только ей; запрет, за некоторыми исключениями, на параллельную частную профессиональную деятельность с ограничением доходности последней; обязанность отстраненности от частных интересов; обязанности лояльности, соблюдения достоинства. Обязанность иерархического подчинения балансируется принципом разумного управления, автономией чиновника и правом на его участие в обсуждении. Если приказ одновременно и незаконен, и наносит серьезный ущерб интересам государства, то чиновник обязан его не исполнить. Но если приказ просто незаконен, он должен быть исполнен. Другая группа обязанностей чиновника связана с информацией. Помимо соблюдения служебной тайны на госслужащего возложена обязанность профессиональной сдержанности, запрещающая ему сообщать постороннему лицу информацию, полученную им при исполнении служебных обязанностей. Последняя должна использоваться только в служебных интересах.

Также существует обязанность  обеспечивать доступ заинтересованных лиц и организаций к открытым документам, а также разъяснять мотивы принятых решений. Эта обязанность  была установлена Законами 1978 и 1979 гг., специально посвященными развитию отношений  между администрацией и гражданами и мотивировке административных актов. Ненадлежащее исполнение служебных обязанностей влечет дисциплинарную, а в случаях, предусмотренных законодательством, уголовную ответственность. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на служащих, делятся на четыре группы: предупреждение и выговор; понижение в ступени, временное отстранение от должности сроком до 15 дней; лишение звания, временное отстранение от должности сроком от шести месяцев до двух лет; увольнение.