Образование и деятельность органов прокуратуры и фискалитета в 17 в.

А ежели  фискал то учинит, то, сыскав, его и  дело отсылать к генералу прокурору.

В Преображенском, на Генеральном дворе, генваря в 18 д. 1722 года.¹¹

18 января император   назначил  генерал-прокуром П.И.  Ягужинского, обер-прокурором  Г. Cкорняка-Писарева, а 27 января того же года определил их компетенцию в Указе, названном "Должность генерал-прокурора"².

Представляя сенаторам  первого генерал-прокурора, Пётр сказал: "Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления".¹²

ДОЛЖНОСТЬ ГЕНЕРАЛ-ПРОКУРОРА

Именной указ [Января 27 дня 1722 года]

1. Генерал-прокурор  повинен сидеть в Сенате и  смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому разсмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему мешает, что все записывать повинен в свой юрнал; также накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись, в чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил: исполнено ль по них в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может; и буде не исполнено, то ему ведать надлежит, для какой причины, невозможность ли какая помешала, или по какой страсти, или за леностью? и о том немедленно Сенату предлагать должен, для чего повинен иметь книгу, в которой записывать на одной половине, в которой день какой указ состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено или не исполнено, и для чего, и прочия обстоятельства нужныя вносить.

2. Также  должен накрепко смотреть, дабы  Сенат в своем звании праведно  и нелицемерно поступал; а ежели  что увидит противное сему, тогда  в тот же час повинен предлагать  Сенату явно, с полным изъяснением,  в чем они или некоторые из них не так делают как надлежит, дабы исправили; а ежели не послушают, то должен в тот час протестовать и оное дело остановить; и немедленно донесть нам, естьли весьма нужное; а о прочих в бытность нашу в Сенате, или помесячно, или понедельно, как указ иметь будет. Також надлежит генералу-прокурору в доношениях явных, которые он будет подавать нам, осторожно" и разсмотрительно поступать, дабы напрасну кому бесчестия не учинить. Таким образом ежели увидит какое дело, хотя и противное ему покажется, да не ясно, или два вида имеющее, то протестацию останови, не тотчас доносить, но посоветовать с кем он за благо разсудит, и ежели увидит, что подлинно так, доносить нам, однакож более недели в том не мешкать; а ежели дело ясно, то немедленно доносить, також не медля более  недели ж, не отговариваясь никакими нуждами, разве мы будем во отлучении, то однакож письмом в тож время написанным и немедленно с нарочным послать; а ежели какое неправое доношение учинит по страсти, то будет сам наказан по важности дела.

  3. Должен смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали; а ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате. И должен все прокурорские доношения предлагать Сенату и инстигновать, чтоб по их исполнено было; также ежели на прокуроров будут доношении, что они званий своих истинно и ревностно не исполняют, то их в суде представлять Сенату.

   4. Должен от фискалов доношения, о чем их должность есть, (против 7 пункта о их должности) принимать и предлагать Сенату и инстиговать также за фискалами смотреть,  и ежели что худо увидит, немедленно доносить Сенату.

5.  Ему ж должно в своей дирекции  иметь канцелярию сенатскую и  служителей оной.

6.   Эксекутор в Сенате имеет быть  под дирекциею генерала-прокурора.

7.  Фискалы в коллегиях и надворных судах должны доносить о всем своим прокурорам,  а земских судов фискалы в земских судах; а ежели в тех судах не будут следовать и праведно исправлять, то доносить в коллегиях и надворных судах прокурорам же, о чем где надлежит; а ежели прокуроры по тем доношениям будут мешкать взыскание чрезвычайное время, или манить, о том должны фискалы доносить обер-фискалу, а обер-фискал генералу-прокурору; а ежели и обер-фискал не донесет или станет мешкать в том, то прямо генералу-прокурору доносить и на обер-фискала.

8.  Все о важных делах указы,  также ежели неисправление какое будет, в которых управителях что розыску или доправки какого штрафа на оных, посылать не на почте, но с посыльными от эксекутора, дабы с полным репортом всегда возвращались, что сделано или зачем нельзя было сделать; а в коллегии и в прочие ближние места указы посылать с эксекутором, дабы репорты в Сенат писмен-ные от президентов приносил, которого числа оные из Сената получили. Которое должно вносить в книгу, дабы ежели в такое время, в какое по указу дело мочно исполнить, а во оное репорту не будет в Сенате, мочно б было по оной записке взыскать,

9.  Генерал и обер-прокуроры ни  чьему суду не подлежат, кроме нашего, а ежели во отлучении нашем явятся в тяжкой и времяно не терпящей вине, яко измене, то Сенат может арестовать и розыскивать, а дело приказать иному кому, однакож никакой пытки, эксекуиии или наказания не чинить.

10.  О которых делах указами ясно  не изъяснено, о тех предлагать  Сенату, чтоб учинить на те  дела ясные указы, и как сочинят, доносить нам, и ежели в пополнение сей инструкции что усмотрит, о том доносить же.

11.  И понеже сей чин, яко око  наше и стряпчий о делах  государствен чых, того ради  надлежит верно поступать, ибо  перво на нем взыскано будет,  и ежели что поманит, или иное какое дело ведением и волею преступит, то яко преступник указа и явной разоритель государства наказан будет; буде же весьма не вымыслом, то денежным штрафом или по разспоряжению нашему наказан будет.

12.  Обер-прокурор есть помощник генерал-прокурору в его делах, а в небытностъ его должен дела его отправлять.¹³

6 апреля 1722 г.  был учрежден прокурор при  сенатской конторе в Москве. Создаваясь как гласный, высокопоставленный, осободоверенньй царю орган надзора, имеющий право влиять на ход и решение дел, прокуратура оттесняла и фактически подчиняла себе фискалов. Указом от 18 января 1722г. Петр I предписывал надворным судам при установлении должности фискальского доноса произвести расследование и виновного фискала вместе с делом направить к генерал-прокурору. Генерал-прокурор, в отличие от генерал- и обер-фискалов, подчинялся исключительно царю.

Уже Указом от 12 января 1722 г., в котором учреждалась  прокуратура, кроме генерал-прокурора  и обер-прокурора определялось во всякой коллегии по прокурору, 18 января учреждались прокуроры в провинциальных надворных судах. В Святейшем Синоде была учреждена должность обер-прокурора, которому давалась особая инструкция. Однако все прокуроры, обслуживая соответствующую отрасль управления или суд, фактически состояли при поднадзорных им органах, отношения с которыми строились так же, как у генерал-прокурора с Сенатом. Прокуратура создавалась как единый централизованный орган государства во главе с генерал-прокурором. Формирование ее при ПетреI не было завершено.

Генерал-прокурору  прежде всего предписывалось «сидеть  в Сенате и смотреть накрепко за исполнением Сенатом своих полномочий, за добросовестным и своевременным  рассмотрением дел в нем в  пределах его компетенции в соответствии с законоположениями и за надлежащим исполнением принятых решений. Генерал-прокурор обязан был не только созерцать и записывать ход дел и все упущения в свои книги, по которым контролировалась распорядительная и исполнительная деятельность Сената, но и спрашивать с исполнителей о причинах неисполнения или задержки в исполнении, требуя ускорения этого процесса. (Генерал-прокурору вменялось в обязанность предлагать Сенату исправлять допущенные отступления от законов, а если сенаторы его не слушали, протестовать, останавливать ход дела и доносить царю (однако осторожно, "дабы напрасну кому бесчестия не учинить"). Таким образом устанавливался надзор с правом приостанавливать рассмотрение дел и контролировать исполнение, для чего генерал-прокурору было предоставлено право направлять деятельность сенатских канцелярии и экзекутора. Исключительное доверие Петра I к         П. Ягужинскому, энергия первого генерал-прокурора, наличие у него своего разветвленного аппарата, конечно, возвышали его и ставили наравне с Сенатом. Однако это не вело к подчинению генерал-прокурору поднадзорного ему высшего органа государственного управления.

На первый взгляд генерал-прокурор походил на свой французский  прообраз представителя монарха в судебной власти, но это не так.

В отличие от европейских прокуратура в России сразу же приобрела свойственные только ей особенности: приоритет надзорных функций не за судебными органами, а за органами административными, не участие в рассмотрении дел и представление публичных интересовала надзор за правильностью рассмотрения дел органами, обладающими функциями суда.¹⁴

Коллежские  прокуроры присутствовали на заседаниях коллегий, без них не могли рассматриваться наиболее важные дела. Заметив правонарушение, прокурор должен был протестовать, останавливать исполнение и доносить об этом генерал-прокурору, а тот — Сенату и императору. Прокуроры проверяли протоколы заседаний, отчетность, другую документацию и финансовую деятельность в поднадзорных учреждениях. Фискалы о выявленных нарушениях должны были доносить соответствующим прокурорам. Генерал-прокурор как глава прокуратуры был обязан смотреть за всеми прокурорами, чтобы они не отступали от требований закона и истины, проявляли прилежание. Прокуроров, нарушавших закон или недостаточно честно и ревностно исполнявших свои обязанности, следовало представлять на суд Сената. Генерал-прокурор и обер-прокуроры за свои правонарушения подлежали суду императора; Генерал-прокурор, "яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет" — гласил царский Указ "Должность генерал-прокурора". В отличие от фискалов прокуроры подлежали ответственности даже за неумышленные служебные правонарушения (штраф или иное наказание — по усмотрению царя).

Учреждение  прокуратуры справедливо связывается с утверждением в России неограниченной монархии. Считалось, что, устанавливая через генерал-прокурора личный надзор за деятельностью всех государственных учреждений, Петр I корректировал недостатки коллегиального правления. Коллегиальность Петр I вводил в управлении, а единоначалие — в надзоре. Ни фискалы, ни прокуроры единолично осуществлявшие надзор, не принимали решений по существу вопросов, даже в отношении своих подчиненных. Они могли только представлять материалы для рассмотрения их коллегиальным органам. Таким образом, функциональное различие определило и организационную структуру органов государства.

2.3. Деятельность  органов прокуратуры во второй половине XVIII в.

После смерти Петра I прокуратура и прокурорский надзор пережили несколько «взлётов и падений». Значение прокуратуры в обществе менялось полярно: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве.

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усилении роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своей власти.

Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность Генерал-прокурора и прокуроров народных судов. В большинстве коллегий также были упразднены должности прокуроров. Следует отметить, что некоторые обязанности Генерал-прокурора в этот период выполнял обер-прокурор, однако в полном объеме правами Генерал-прокурора он не обладал и занимался в основном вопросами делопроизводства. В своей деятельности обер-прокурор был подчинён Верховному тайному совету. От надзора за Сенатом он был полностью отстранён. Таким образом, в период с 1727 по 1729 гг. прокуратура и фискалат в России были фактически упразднены. За П.И. Ягужинским формально была сохранена должность Генерал-прокурора, однако он был направлен послом в Польшу.

Некоторое возрождение былого авторитета прокуратуры происходит при Императрице Анне Иоанновне. По-видимому, здесь сыграло роль стремление Анны Иоанновны показать себя во всех делах преемницей Петра I и, кроме того, Анна Иоанновна ставила целью ограничение власти Верховного тайного совета, в чём прокуратура и лично П.И. Ягужинский могли быть чрезвычайно полезны.

В частности, её указом в  октябре 1730 г. восстанавливаются должности  Генерал-прокурора, прокуроров коллегий и народных судов. Основания для такого решения были изложены в самом указе: «... в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают».¹⁵ В 1733 г. был принят ещё один законодательный акт - «Должности губернского прокурора», который предоставил губернским прокурорам право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом Генерал-прокурора. Если данный протест поддерживался генерал-прокурором, то исполнение решения по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокуратуры был недолог. После того как Генерал-прокурор, обязанности которого в то время выполнял всё тот же П.И. Ягужинский, впал в немилость Императрице, прокуратура вновь утратила своё влияние, уступив место созданной в тот период всесильной Тайной канцелярии.

Во второй четверти XVIII в., независимо от возвышений или понижений  роли генерал-прокурора в чиновной иерархии и его отношений с Сенатом и другими высшими государственными органами, независимо от личных качеств прокуроров, значение этого института в деле осуществления надзора за законностью оставалось незначительным. Прокуратура в это время занималась главным образом наблюдением за внешним порядком делопроизводства, пыталась бороться с волокитой, следила за соблюдением законов в местах заключения. Гораздо меньше активности прокуратура проявляла в борьбе со взяточничеством и другими должностными преступлениями; в судебных делах прокуроры практически не участвовали.