Органы местного управления в эпоху дворцовых переворотов

2. Органы  местного управления в эпоху  дворцовых переворотов

Эпо́ха дворцо́вых переворо́тов — временной промежуток в политической жизни России XVIII столетия, когда переход высшей государственной власти происходил путём совершения гвардейцами или придворными дворцовых переворотов. Этому явлению благоприятствовало отсутствие чётких правил наследования престола при непрестанной борьбе дворцовых группировок. В условиях абсолютной монархии дворцовый переворот оказывался единственным действенным способом обратной связи между верховной властью и обществом, точнее, его дворянской верхушкой. Чёткие временные границы данного явления отсутствуют. Так, автор термина В. О. Ключевский датирует эпоху дворцовых переворотов периодом от смерти Петра I в 1725 году до вступления на престол Екатерины II в 1762 году. Однако представление о том, что именно гвардия определяет, к кому перейдёт престол, бытовало также в начале XIX века, во время событий междуцарствия 1825 года. За вычетом перехода власти от Анны Иоанновны к Анне Леопольдовне в 1740 году, от Елизаветы Петровны к Петру III в 1761 году и от Екатерины II к её сыну Павлу I в 1796 году, во всех прочих случаях в течение первого века существования Российской империи власть передавалась путём применения угрозы или силы.

2.1 Екатерина  I (1725-1727)

Система местных  учреждений была подвергнута значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства, когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах  помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская дорогостоящая система местных  учреждений. В условиях господства в стране феодально-крепостнических  производственных отношений, при отсутствии буржуазии как класса (она только зарождалась), существовании полицейских форм в государственном строе было трудно осуществить заложенные Петром принципы организации местного государственного аппарата, отделить суд от администрации, надзор - от исполнительной власти, финансовое управление - от полиции. По манифесту 1727 г. штаты местных органов сокращались. На территории местной административной единицы (губерния) концентрировалось много управленческих единиц, функции которых часто переплетались.

Основной  ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных  властных учреждений выглядела следующим  образом: губернатор с губернской канцелярией, далее стоял воевода в провинции  и его канцелярия, ниже - воевода  в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному  воеводе, а последний - губернатору. Установилась строгая иерархия в  подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций  и более 250 уездов. В последующие  десятилетия административное деление страны не намного изменилось. После ликвидации Главного и городских магистратов управление городами перешло в руки воевод. Органами управления стала Ратуша с исполнительными функциями и посадский сход.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность  входило исполнение законов и  распоряжений верховной власти, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и  т.д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они  имели и судебные функции. Фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной. С центральными и  высшими учреждениями имел право  сноситься только губернатор. Происходила  и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация.

2.2 Анна Ивановна (1730-1740)

Царствование  Анны Ивановны рассматривается как  одна из самых мрачных страниц  правления за всю историю Романовых. В годы бироновщины огромных размеров достигло влияние иностранцев на русский двор. Таким образом, при Анне Ивановне произошло следующее: сокращение административных единиц и числа служащих. К примеру, штат центральных коллегий доводился до 6 персон (президент, его заместитель, 2 советника и 2 помощника). И эти чиновники в половинном составе находились «при делах». Другая половина в отпуске без жалования. Введение такой практики обосновывалось принципом «в делах непорядки … в даче жалования напрасные убытки». На местах воеводы содержались за счет подношений населения. Крестьяне все прочнее прикреплялись к личности владельца. С 1731 г. помещики или их приказчики стали приносить присягу на верность императору за крестьян. В том же году в руки дворян был передам сбор подушных денег с подвластных крестьян в связи с их задолженностью государству. Помещик получил право сам устанавливать наказание за побег крестьянина. В 30-40-е годы XVIII в. принудительный труд стал господствовать практически во всех отраслях промышленности. В 1736 г. заводские рабочие навечно были прикреплены к заводам и не могли быть проданы отдельно от мануфактуры.

2.3 Елизавета Петровна (1741-1761)

Во время  царствование Елизаветы Петровны система  местного управления во многом изменилась. Укреплялась централизация всех управленческих учреждений. Она восстановила Магистраты и изменила управление городами. Магистраты и были подчинены губернатора  и воеводам, включены в общую систему  централизации власти. Воеводы стали  меняться через 5 лет, губернаторы назначались  на неопределенное время.

Местное управление при Екатерине II.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом  широко задуманной реформою пересоздала  все местное управление на началах  децентрализации и местного самоуправления. Эта реформа была последовательно  проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованною грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе  губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева  наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением  и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто  административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались  правительством; значительная часть  дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведывания сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные  начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность  суда. Обращение императрицы к  местному управлению в плане реализации идей просвещенного абсолютизма  так же неслучайно: она разделяла  господствовавшую тогда точку зрения о том, что местные учреждения всех ближе к народу, «поддерживают  в народе политическую жизнь, устанавливают  среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорою государственному единству». Поэтому она пыталась задобрить сословия дворян, а общины (сельскую и городскую) «отдать в пользование дворянам» для поддержания их интереса. Екатерина II считала, что нельзя упускать из виду, потребности местного населения - экономические, духовные, безопасности и т.п. Если будет данная задача решаться успешно, значит, благочиние обеспечивается, тишина и спокойствие в империи охраняются, почвы и причин для социальных возмущений нет. По этим причинам Екатерина II с первых же лет своего царствования так много внимания уделяла организации местного управления. Деятельность Екатерины Великой по реформированию органов местного управления можно, разделить на три периода:

Первый - до 1775 года - период подготовки реформ характеризуется  изучением потребностей и исследованием  тех факторов, которые активно - влияли на все последующие преобразования. В число этих факторов необходимо включить и подготовку определенного  общественного мнения;

Второй - с 1775 до 1785 г. - период осуществления реформ отмечен изданием важнейших законодательных  актов: Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. (осуществлялось в два этапа - в 1775 и 1780 гг.); жалованной грамоты дворянству и городам 1785 г. и т.д.

Третий - с 1785 г. и до конца царствования Екатерины II, т.е. до 1796 г. - период активной реализации всех принятых и узаконенных решений  и их совершенствования в ходе практического применения. Он осложнялся тем, что далеко не все губернии были в одинаковой степени готовы реализовать  узаконенные новшества. Скорее, наоборот, во многих губерниях этот процесс  протекал медленно и болезненно. Указы носили характер специальных законов, часто для отдельных городов, например, о возложении полицейских функций на их магистраты и т.п. В качестве подтверждения к этому выводу можно привести наиболее значимое для системы местного управления Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 года, состоящее из краткого введения и всего 18 статей. В нем губернатор характеризуется как первое должностное лицо в губернии, состоящее под непосредственным ведением государыни и Сената. Губернатор осуществляет надзор за всеми учреждениями и должностными лицами, и всем ведает, в том числе, и полицейскими делами. Так, в XVII выделяются два основных направления административно-полицейских функций губернатора: искоренение разбоев и содержание в исправности путей сообщения, что следовало понимать как обеспечение безопасности движения по рекам и дорогам. С этой же целью предписывалось вырубать придорожные леса, чтобы лишить разбойников удобного пристанища. В реализации этих полицейских функций губернатору было рекомендовано опираться на помощь созданной в декабре 1763 года розыскной экспедиции отдельные службы которой упоминались в штатах всех присутственных мест, в том числе и областных. В полном штате розыскные экспедиции состояли только в столичных провинциях. И штат их был мизерный: один коллежский советник, один коллежский асессор, два секретаря и несколько мелких чиновников. Из-за отсутствия профессионально подготовленных кадров в других провинциях и губерниях не только не было мастеров розыскного дела, но их даже воспрещалось иметь, чтобы не платить жалованье некомпетентным людям. Органом дворянского общества в пределах данной территории (губерния, уезд, дистрикт) должен являться дворянский съезд, составленный из местных дворян, землевладельцев, занесенных в особые списки предводителем.

Функции дворянского  съезда перечислялись разные: административные, судебные и др. Таким образом, дворянство не только претендовало на самоуправление, но и посягало на местное управление в целом. Екатерину II и её окружение  это вполне устраивало: чем больше дворянство «увязнет» в системе  местных органов управления, тем  меньше оно будет устремляться к  участию в верховных структурах центральной власти. Губернские и  уездные собрания, на которых избирались предводители дворянства, оказывали  большое влияние на всю систему  управления в своей губернии или  уезде. Правительство такое положение волне устраивало - пусть дворянство защищает свои интересы на местах само, не беспокоя лишний раз центр. На местах при Екатерине II бытуют упущение и медлительность в решении конкретных дел, своеволие, жалобы, интриги (ябедничество) и непомерное развитие апелляционного производства в судах. Для исправления всех этих недостатков и вводится, говорилось в обширном вступлении, новый закон, который предусматривает отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения. Вот так готовили масштабные преобразования наши далекие предки - опыт, заслуживающий повторения и в наши дни, и всегда. Теперь о сути преобразований. Россия была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 400 тысяч душ в каждой, с подразделением на уезды в 20-30 тысяч душ. Губернии управлялись губернаторами, иногда или в особом положении, во главе 2-3 губерний назначался генерал-губернатор или наместник с широкими полномочиями. Петровские провинции, отягощавшие управление, увеличивавшие численность администрации, упразднялись. Губернские учреждения или, как называла их Екатерине II, правительства, по проекту должны были состоять из 4-х департаментов: административного, двух судебных (уголовный и гражданский) и финансового.

Компетенция первого, административного департамента, определялась ссылкой на компетенцию  первого департамента Сената, судебные занимались соответственно уголовными и гражданскими делами и финансовый ведал счетами и сборами. Управление департаментами коллегиальное: президент, два советника и два асессора или заседателя. Составными структурами департаментов являлись экспедиции, комплектовавшиеся 2-3 советниками. При губернском правлении вводилась должность губернского прокурора и двух его помощников - стряпчих (по казенным и уголовным делам и тоже с помощниками). По организации уездной администрации тоже было два варианта проекта. Первый предусматривал во главе уезда воеводу с канцелярией и окружными комиссарами по числу округов. Второй предусматривал двух воевод - выборного и назначаемого на срок Сенатом, который состоял как бы в резерве или подменял временами выборного. Таким образом, в уезде, очевидно, из опасения, что не везде можно будет подобрать толкового воеводу, проектами намечалась смешанная администрация - выборная и бюрократическая, т.е. назначенная центром. Здесь, как нам представляется, явная перестраховка, вызванная недоверием к уездным поселенцам. После долгих суждений и «примерок» все-таки определился окончательный, итоговый вариант губернской администрации. Во главе губернии или наместничества стоит государев наместник или генерал-губернатор. В столицах - Санкт-Петербурге и Москве главнокомандующий, но только в отсутствие государя. Затем идут: наместническое и губернское правления, казенная палата и Приказ общественного призрения. К ним как административное должностное лицо был причислен губернский землемер со своими помощниками. Судебными учреждениями губерний являлись две палаты гражданского и уголовного суда, три сословных суда второй инстанции и словесный суд. Сословные суды для дворянства - верхний земский суд, для городского населения - губернский магистрат, для сельского населения - верхняя расправа. Цикл губернских учреждений замыкался прокуратурой, во главе которой стоял губернский прокурор с двумя стряпчими - казенных и уголовных дел. Затем шли прокуроры с двумя стряпчими при каждом сословном суде. При словесном суде прокуратуры не было. Видно, что в числе губернских учреждений преобладали судебные органы: на три административных приходилось шесть судебных, а если учесть, что сословные суды второй инстанции делились каждый на 2, то получится уже девять судебных учреждений. Губернский магистрат выполнял роль апелляционной инстанции для городских судов - городовых магистратов, ратуш и сиротских судов. Он же являлся судом первой инстанции для дел, касавшихся целых городов.