Основные направления политики александра i и реформы государственного управления александра i (1-ая четверть xix в). проект государственных

Созданная система администрации имела  и отрицательные стороны.

Во-первых, компетенция министерств и других высших органов, которые также занимались административными вопросами, определялась недостаточно четко. Во-вторых, не были установлены пределы власти министров и характер их ответственности за свои распоряжения. В-третьих, деятельность министров практически не контролировалась, что порождало их безответственность.

В целом  образование министерств усилило  централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с  коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность  в делах управления, установление персональной ответственности руководства  и непосредственных исполнителей, которым  поручалось ведение конкретного  дела. Также были значительно расширены  возможности канцелярий, возросло их влияние.

Реформа 1801 —1811 гг. значительно укрепила центральный  государственный аппарат. С этого  времени местные правительственные  и сословные учреждений значительно более тесно, раньше, были связаны с центром.

Функции центральных высших учреждений Комитета министров, Государственного совета и  Сената — нередко неизбежно переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации, Государственный совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты, Сенат — не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим органом можно считать Комитет министров, воплотивший характерное для феодальной монархиреобладание управления над законностью.

Естественно, что в таких условиях особое значение приобретали личные качества высших чиновников и императора. С течением времени Александр I все более склонялся к мистицизму, его мрачное настроение сказывалось на жизни всего общества. Многие его начинания, в том числе в сфере государственного управления, были приостановлены. Даже до стадии общественного обсуждения не были доведены важнейшие для страны проекты: конституции, освобождения крестьян, подготовленные ближайшими сподвижниками Александра I Н.Н. Новосильцевым, Н.С. Мордвиновым, А.А. Аракчеевым и др.

Особенно  важную роль в управлении государством играл Л.Л. Аракчеев (1769—1834). Он имел немалый опыт работы в государственных структурах: в 1808 г. он стал военным министром и сделал немало положительного для упорядочения деятельности министерства, усовершенствовав структуру министерства и улучшив качество его работы. В 1810 г. он возглавил Департамент военных дел в Государственном совете. Постепенно он фактически сосредоточил в своих руках руководство государственным 
советом, Комитетом министров и Императорской канцелярий. Он имел почти неограниченное влияние на императора и в конце концов стал единственным докладчиком царю по всем вопросам. Министры, деятели церкви, другие высшие чиновники — все представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал царя. Многие были недовольны Аракчеевым и теми методами управления государством, которые при нем установились. Но жаловаться Александру I на его любимца было бесполезно: жалобы или не доходили до царя, или он им просто не верил. Главной заботой и тем новшеством, которое он внес в жизнь России начала XIX в., было устройство военных поселений. В их основе лежала идея создания резерва обученных войск без увеличения расходов на армию.

После смерти Александра I в 1825 г. Аракчеев лишился  всех своих должностей, за исключением поста начальника военных поселений. Но методы управления армией и страной, установленные при Аракчееве и получившие название аракчеевщины, сохранились в значительной степени и при преемнике Александра I — Николае I.

Император Николай I (1796—1855) был третьим сыном Павла, и его не готовили к управлению государством. Однако Александра I не осталось наследников, а Константин Павлович, который должен был по закону наследовать Александру I, отказался от престола. Александр I назначил своим преемником Николая, но — таковы были условности в царской семье — не сказал ему об этом прямо, а лишь однажды в тесном семейном кругу за обедом намекнул, что Николая ждет высокий государственный жребий. Неудивительно поэтому, что, когда Александр скоропостижно скончался, Константин в Варшаве присягнул Николаю, а Николай в Петербурге — Константину.

Итогом  стало междуцарствие и восстание  декабристов. Таким образом, начало царствования Николая I было трагичным. Эти  обстоятельства во многом определили отношение Николая к государственному строительству и методам управления государством. Важными в этом плане были также личные качества Николая I. Это был очень волевой, дисциплинированный и решительный человек жесткого и крутого нрава. Для императора он не был достаточно образован, но был человеком 
умным, желающим и способным предвидеть последствия важнейших решений.

Главным для него всегда было служение России. Николай переоценивал успехи своего собственного царствования и  во смотрел на внутреннее состояние России. Умирая, он сказал своему сыну, будущему императору Александру II: «Мне хотелось принять на себя все трудное, тяжкое, оставить тебе царство мирное, устроенное и счастливое. Провидение судить иначе».

Центральные государственные учреждения при Николае делились на органы верховного и подчиненного управления. Органами верховного управления царь руководил сам, а орган подчиненного управления находились в ведении специальных должностных лиц, осуществляющих свои функции от имени по поручению царя. Деление управления на верховное и подчиненное было введено М.М. Сперанским.

К органам  верховного управления относились Государе венный совет, председателем которого являлся царь, кабинет министров, Канцелярия. Императорская канцелярия стала превращаться в высшее государственное учреждение еще при Александре I, а в царствование Николая I приобрела огромное значение. Канцелярия делилась на четыре постоянных и различные временные отделения. Первое отделение исполняло личные поручения царя, предоставляло ему поступающие на его имя бумаги, ведало личным составом чиновников.

Второе  отделение занималось кодификацией законодательства.

Третье  отделение руководило тайной полицией и жандармериией, а четвертое — ведало благотворительными учреждениями.

Еще одним  органом верховного управления было Министерство двора и уделов, которое обслуживало царя и членов  царской фамилии.

Личная  канцелярия царя, возникшая еще до 1812 г., с созданием 3 июня 1826 г. 3 отделения  превратилась в орган верховной  власти, концентрировавший в своих  руках почти все стороны управления государством и, по существу, подменявший  ряд министерств. Как часть императорской канцелярии, III отделение, подчиняясь только Николаю I, стояло вне общей системы государственных учреждений и даже в известной степени над ними. Министры и главноуправляющие должны были выполнять все его указания по поводу непорядков и злоупотреблений в их ведомствах, генерал-губернаторы и губернаторы по вопросам, входившим в сферу деятельности III отделения, доносили не Министерству внутренних дел, а непосредственно императору через главного начальника отделения. В 1827 г. в распоряжение III отделения был предоставлен корпус жандармов.

Россия  была разделена на несколько жандармских  округов, которые подчинялись Главному жандармскому управлению. В каждый округ были назначены жандармские генерал и несколько штаб-офицеров. Должности начальника III отделения в шефа жандармов совмещались, как и должности управляющего III отделения и начальника штаба корпуса жандармов.

Личный  состав III отделения никогда не был  велик. В 1826 г. в нем состояло на службе, не считая, разумеется, агентуры, 16 человек, в 1855 г. — 40 человек. Новое учреждение возглавил генерал-адъютант А.Х. Бенкендорф, пользовавшийся особым доверием царя.

Во внутренней политике Николая I можно условно  выделить два периода, границей между  которыми является общеевропейская революция 1848 г. Если первый период царствования ознаменовался реформами внутри страны, то революции 1848—1849 гг. вызвали усиление реакции во внутренней политике и попытки реформирования больше не предпринимались.

Идеалом государственного устройства для Николая I являлась армия, строго регламентированная уставами и регламентами, с железной дисциплиной и подчинением командованию. «Здесь, в армии, порядок, строгая безусловная законность... никто не приказывает, прежде чем сам не научится повиноваться... все подчиняется одной определенной цели...» Встав во главе государственной армии чиновников, Николай полностью сосредоточил бразды правления в своих руках.

Разросшийся бюрократический аппарат свидетельствовал о попытках правительства контролировать бюрократию силами самой бюрократии. В целом государственное управление было следующим:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Количественный  рост государственного аппарата при  Николае I был очевидным и значительным: в середине XIX в. Он насчитывал уже  около 100 тыс. человек. Такой большой  государственный аппарат свидетельствовал о сильной роли государства в  жизни общества, но был одной из существенных причин высокого уровня налогообложения и несбалансированности государственного бюджета. Определенную роль в этом процессе сыграло созданное  в 1826 г. Министерство императорского двора.

Николай I правил страной, опираясь исключительно  на чиновничество. По мере бюрократизации российской жизни и роста количества учреждений, возрастало и число чиновничьих  должностей, и уже к концу XIX в. классы «Табели о рангах» перестали  совпадать с должностями. Для  установления соответствия между ними постоянно издавались указы. В 30-е гг. XIX в. многочисленные законы о службе гражданских чиновников были собраны в «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнение, права и обязанности чиновников и т. д.

К концу  царствования Николая I расписание чинов  выглядело следующим образом.

Вершину бюрократической иерархии составляли чиновники первых пяти классов: члены  Государственного совета, министры, сенаторы, генерал-губернаторы и губернаторы, директора министерских департаментов, управляющие казенными палатами, председатели палат уголовного и  гражданского судов, губернские предводители дворянства и пр. К средней прослойке  чиновников относились советники, начальники отделений министерских департаментов, городничие и т. д., занимающие самостоятельные  должности преимущественно исполнительного  характера. Эти первые две группы, имеющие большие денежные оклады, как правило, состояли из потомственных  дворян.

Обычными  в этот период были различные виды денежного жалования — обычное  денежное и дополнительное (их было много): квартирные, столовые, разъездные, фуражные деньги, дополнительные надбавки к жалованию по ведомствам, за службу на окраинах и др. Характерно, что  наиболее многочисленная чиновничья группа вообще не входила в «Табель о рангах»: копиисты, канцеляристы, губернские регистраторы и прочие, чье назначение заключалось в технического обслуживании табельного чиновничества.

С начала XIX в. для занятия чиновничьей  должности требовался определенный образовательный ценз (окончание училища). До 1810 г. лишь 13% высших и средних чиновников имели высшее образование, к середине XIX в. их доля увеличился до 41,4%.

В противоположность  бюрократии западноевропейских стран  верхний слой российской бюрократии даже в середине XIX имел невысокий  уровень управленческой специализации. Большинство ведомств в России управлялось генералами, имевшими иногда отдаленное представление о вверенных в их управление объектах.

Неотъемлемыми чертами российского государственного аппарата при Николае I были волокита, желание безмерно затянут обсуждение любого вопроса, создать побольше комиссий и утопить в них неугодный проект. Повсеместным явлением была взяточничество. В конце 40-х гг., по данным III отделения, только трое из 50 губернаторов Европейской России не брали взяток: киевский губернатор Писарев как очень богатый, Таврический губернатор Александр Муравьев как бывший декабрист, ровенский губернатор Радищев, сын А.Н. Радищева.

В.О. Ключевский так описывал стиль государственного управления в николаевское время: делопроизводство было громоздким и сложным. Размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали  в канцелярии десятки и сотни  тысяч бумаг. Каждая бумага должна была пройти множество операций: например, в нижнем земском суде — 26, в Комитете министров — 36, в губернском правлении  — 54. Непрерывный бумажный поток  лился из центра в губернии, наводнял местные учреждения и отнимал  у них всякую возможность обсуждать  дела, все торопились «очищать» их, не исполнить дело, а очистить бумагу вот что стало задачей местной  администрации.

Эти недостатки прекрасно видел и сам Николай I, который дал такую оценку ситуации: «Россией правит не император, а столоначальники». Чиновники использовали свои методы давления на царя: обычной характеристикой  справок и докладов на имя Николая I были содержащиеся в них постоянные намеки (в качестве выводов) о возможности  «народного топора» или «дворянского ножа».

Николай I понимал необходимость преобразований, в частности в аграрной сфере. Уже в 1826 г. им был учрежден секретный  комитет для разбора бумаг  Александра I и пересмотра системы  государственного управления. Именно этот секретный комитет выработал проекты преобразований центральных и губернских учреждений, закона о сословиях.

Важнейшей особенностью государственного управления в России в первой половине XIX в. стало создание особых секретных  органов — временных комитетов  для решения различных вопросов.

 

Практически сразу же после вступления на престол  по распоряжению Николая было сформировано II отделение Канцелярии для систематизации и публикации законов Российской империи. Руководителем кодификационных  работ царь назначил М. Сперанского. Сперанским был составлен план работ не только по кодификации прежнего законодательства, но и по частичному его улучшению и обновлению.