Реформы Петра1

 «О должности Сената»  Петр 1 дал подробные предписания  по важным вопросам деятельности  Сената, регламентируя состав, права  и обязанности сенаторов, установил  правила взаимоотношений Сената  с коллегиями, губернскими властями  и генерал-прокурором.

Структура Сената складывалась постепенно.

С начала Сенат состоял  из сенаторов и канцелярии, позже  в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата –  по судебным делам, и Сенатская контора  по вопросам управления. У Сената была своя канцелярия, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы  она была единственным исполнительным органом Сената.

В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые  Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о  текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли  быть отменены общим присутствием Сената.

Сенатская контора в Москве учреждена 12 января 1722г. «для управления и исполнения указов». В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы  было недопущение текущих дел  московских учреждений к Правительствующему Сенату, в том числе исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии. У Сената были вспомогательные органы, в составе  которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

В 1720г. при Сенате была учреждена  должность ради «приема челобитен», получившая название рекетмейстера, в  обязанности которого входил прием  жалоб на коллегии и канцелярии.

В 1722г. последовало назначение на должность герольдмейстера, в  обязанности которого входило составление  списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской  службе было не более 1/3.

Учреждение института  фискалов и прокуратуры в системе  органов государственной власти в I четверти XVIII в. было одним из явлений  связанных с развитием абсолютизма. Указами от 2 и 5 марта 1711г. предполагалось «учинить фискалов во всяких делах». Фискалитет состоял при Сенате, который «ведал фискалов».

 Одновременно фискалы  были и доверенными лицами  царя. Последний назначал обер-фискала,  который приносил присягу царю  и был ответственен перед ним.

Указ от 17 марта 1714г. наметил  компетенцию фискалов: проведывать  про все, что «к вреду государственному интересу быть может»; докладывать  «о злом умысле против персоны его  величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», а также  борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции – «взыскание всех безгласных дел».

После учреждения Юстиц-коллегии фискальные дела перешли в ее владение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности  генерал-прокурора фискалы стали  подчиняться ему. В 1723г был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов, он имел право  требовать к себе любое дело, его  помощником был обер-фискал.

Первым законодательным  актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору…». А указом от 18 января 1722г. учреждены  прокуроры в провинциях и надворных  судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат.

Указ от 27 апреля 1722г. «О должности  генерал-прокурора» устанавливал его  компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление  контроля над фискалами. 1717-1719 годы были подготовительным периодом становления  новых учреждений – коллегий. До 1719г. президенты коллегий должны были сочинять регламенты и не вступать в дела. Образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, т.к. большинство коллегий создавалось  на базе приказов, и являлись их правопреемниками.

 По указу 14 декабря  1717г. было создано 9 коллегий: Военная,  Берг, Ревизион, Иностранных дел,  Адмиралтейская, Юстиц, Камер, Штатс-контор, Мануфактур. Всего к концу первой  четверти XVII в. Существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными  учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Генеральный регламент коллегий (1720г.) устанавливал общие положения управления, штаты и порядок делопроизводства. Присутствие коллегии составляли: президент, вице – президент,4-5 советников, 4 асессора.

 Штат коллегии состоял  из секретарей, нотариуса, переводчика,  актуариуса, копиистов, регистраторов  и канцеляристов. 

При коллегиях состоял  фискал (позднее прокурор), который  осуществлял контроль над деятельностью  коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право  не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя.

Коллегия иностранных  дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее компетенция была определена указом от 12 декабря 1718г., в которую входило  ведать иностранными и посольскими  делами, координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую  переписку. Особенности коллегии являлась то, что в ней «ни каких судных дел не судят».

На военную коллегию возлагалось  управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая  из полковых и генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими  служителями, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями»  и руководствовалась в своей  деятельности «Регламентом об управлении адмиралтейства и верфи» (1722г.) и  «Регламентом морским». В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы  и Партикулярная верфь.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722г., с целью "ограждать малороссийский народ" от "неправедных судов" и "утеснений" налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине. В последние годы существования  основными ее целями была ликвидация самоуправления и прежних органов  власти.

Камер-коллегия должна была осуществлять высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела свои органы: в провинциях - конторы камерирских дел, в дистриктах - учреждения земских комиссаров.

Штатс-контор-коллегия по регламенту 1719г. осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

Ревизион-коллегия должна была осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами "ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел". Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам и в случае несходства судили, и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722г. функции коллегии были переданы Сенату.

В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными  и денежными дворами, закупка  золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов: Московский обер-берг-амт, Казанский  берг-амт, Керченский берг-амт. Берг-коллегия была объединена с другой – Мануфактур-коллегией "по сходству их дел и обязанностей" и как одно учреждение просуществовало  до 1722г.

Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами  Московской губернии, центральной и  северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию  входило: ссылка осужденных по уголовным  делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов  материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов  в провинциях и губерниях.

Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

С организацией Главного магистрата (1720г.) вопросы внутренней и внешней  торговли отошли в его ведение.

Функции Главного магистрата как центрального учреждения заключались  в организации развития торговли и промышленности в городах и  управление посадским населением.

Юстиц -коллегия (1717-1718гг.) руководила деятельностью губернских надворных судов; осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам; возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов; действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

Вотчинная коллегия, образованная в 1721г. разрешала земельные споры  и тяжбы, оформляла новые пожалования  земель, рассматривала жалобы на спорные  решения по поместным и вотчинным  делам.

Тайная канцелярия (1718г.) ведала сыском и преследованиями  по политическим преступлениям (дело царевича Алексея).

Синод был главным центральным  учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял  финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких  преступлений как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения  принимались общим собранием - конференцией. Компетенция Синода ограничивалась светской властью. Преобразованный  государственный аппарат был  призван укрепить господство дворянства и самодержавную власть, способствовал  развитию новых производственных отношений, росту промышленности и торговли

Коллегии не охватывали всех отраслей управления. По-прежнему дворцовое, ямское, строительное, медицинское  дело и некоторые другие находились в ведении специальных приказов, палат и контор.

Поначалу каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но в 1720 был издан обширный “Генеральный регламент”, определивший их единообразное  организационное устройство и порядок  деятельности.

Всю пирамиду государственной  власти венчал император. После подписания ништадского мира со Швецией. Россия стала империей.

22 октября 1721 г. Петру  I был присвоен титул Отца Отечества,  Императора Всероссийского, Петра  Великого. Принятие этого титула  соответствовало юридическому оформлению  неограниченной монархии.

Монарх не был ограничен  в своих полномочиях и правах никакими высшими административными  органами власти и управления. Император  обладал всей полнотой власти в государстве. Авторитарность правления абсолютного  монарха характеризовалась нетерпением  к инакомыслию, введением единообразования в систему государственных органов, стремлением регламентировать быт, нравы, всю общественную жизнь, развитие культуры.

Власть императора в такой  мере была широка и сильна, что Петр I преступал сложившиеся обычаи, касавшиеся персоны монарха. В толковании к 20 артикулу Воинского устава 1716г. и в Морском уставе 1720г. провозглашалось: "Его величество есть самовластный монарх, который никому в своих  делах ответа дать не должен, но силу и власть имеет свои государства  и земли яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять". В Регламенте духовной коллегии (1721, 25 января) говорилось: "Монархова  власть есть власть самодержавная, которой  повиноваться сам бог за совесть  повелевает". Монарх был главою государства, церкви, высшим судьей, верховным главнокомандующим, в его исключительной компетенции  было объявление войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной  и исполнительной власти.

Система государственного управления, созданная в первой четверти XVIII в. сохранилась и после смерти Петра 1. Во второй четверти XVIII в. в нее  вносились лишь частичные изменения, не затрагивавшие главных принципов  управления. Наиболее крупные изменения  при преемниках Петра1 были связаны  с созданием Верховного Тайного  совета в 1726 г. и реформой местного управления в 1727 г.

Реформы местного управления проводились с целью укрепления власти дворянства путем создания на местах бюрократических учреждений с наделением их широкими полномочиями.

 Историческая литература  выделяет три этапа в реформе  областного управления: первый –  до 1708г., второй – с 1709 по 1718 (первая  областная реформа), и третий –  с 1719 по 1725 (вторая областная реформа).

На первом этапе произошли  незначительные изменения в системе  местного управления: с созданием  Бурмистерской палаты (1699г.) из ведения  воевод было изъято посадское население; 1702-1705гг. - местные дворяне привлечены к воеводскому управлению.

 Указом от 18 декабря  1708г. вводится новое административно-территориальное  деление, по которому необходимо "учинить 8 губерний и к ним  расписать города". Вначале было  образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская,  Архангельская и Сибирская губернии. В 1713-1714 еще три: из Казанской  выделены Нижегородская и Астраханская  губернии, из Смоленской - Рижская  губерния.

Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые  объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть. Губернаторы  назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян. У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант  – военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер – губернские и др. сборы, ландрихтер – губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные  дела, обер-инспектор – сборы  налогов с городов и уездов.