Реформы высших государственных органов власти и управления при Петре I

1.3. Создание Сената

Уезжая в 1711 году в Прутский поход, Петр распорядился учредить Сенат, который должен был заменять царя в его отсутствие. Из петровских указов видно, что Сенат создавался не как временная комиссия, а как постоянное высшее правительственное учреждение. Непосредственной причиной создания Сената явились структурные недостатки управления, отсутствие координации их действий в едином центре. В.О. Ключевский видит причины возникновения Сената в расстройстве старой Боярской думы и постоянных отлучках царя. Первое условие рождало необходимость высшего правительственного учреждения с постоянным составом и ведомством. Из второго условия вытекали распорядительный и наблюдательный характер учреждения без законодательного авторитета¹⁸.

Как полагает А.Г. Брикнер, «при учреждении Сената служили  образцами таковые же центрально-административно-юридические  присутственные места в Швеции или в Польше»¹⁹. 22 февраля 1711г., в день, когда была объявлена война Турции, появился указ «О власти и ответственности Сената», где говорилось следующее: «… мы для всегдашних наших в сих войнах отлучках, определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, …»²⁰. Новое учреждение состояло из девяти членов, между которыми были Мусин-Пушкин, Стрешнев, кн. Петр Голицын и пр. 2 марта был издан указ о власти и ответственности Сената. Здесь было сказано: «Всяк да будет послушен Сенату и их указам так, как нам самому». В этом же указе Петр перечислил функции нового органа: в его введение входили торговля, комплектование армии, налоги, суд. Впервые в государственном учреждении водилась личная присяга. Структура Сената включила присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию. Сразу после образования Сенат получил канцелярию, состоявшую из многочисленных отделов, наполненных подьячими. Со временем у него появилось множество вспомогательных контор и канцелярий.

Петр старался не ограничивать власть Сената, желая, чтобы члены этого учреждения действовали самостоятельно. Сенат  был высшим авторитетом в судебных и административных делах и занимал место возле царя: «дела их [сенаторов] состоят в том, чтоб им все то вершить, которые не могут окончены быть в Колегиях и губерней, тож, что важные и от самого Е.Ц.В. в Сенат присланы будут»²¹. В связи с этим Петр приказывал лицам, обращавшимся к нему с просьбами, снестись с Сенатом. Для Сената был составлен наказ, в котором упоминаются его обязанности: ему поручалось прежде всего руководить сбором налогов и других доходов, заниматься рекрутскими наборами, надзором за судом, наблюдением за службой дворян, устройством казенной продажи соли, торговлей с Китаем и Ираном и т.п²². Постепенно задачи Сената  уточнялись, он стал высшим исполнительным и распорядительным учреждением по делам внутреннего управления.

Сенат должен был  подлежать контролю не только государя, но и публики. В инструкции о составлении протоколов Сената было прописано, что если один из сенаторов откажется подписать, объявляя несправедливость приговора, то приговор остальных членов недействителен, при этом сенатор, оспаривающий приговор, должен прописать свой протест с личной подписью: «1. Всем в Сенате пребывающим места иметь по списку, кто после кого написать в определенном указе. 2. Голоса иметь равные, и у всяких указов подписывать всем своими руками, и что хотя один не подпишет, и засвидетельствует неправо тому быти приговору, то и прочие недейственны суть; однако ж надлежит тому, кто оспорит тое протестацию, дать за своею рукою на письме»²³.

С самого начала Сенат стал высшей инстанцией для  губерний. В своей деятельности Сенат был тесно связан с местными властями, воеводами и губернаторами, которым  отдавались распоряжения. Для более быстрой и удобной работы Сената с губерниями в Москве должны были находиться комиссары из каждой губернии и безотлучно быть в канцелярии Сената для приема указов и дачи ответов на вопросы по делам, касавшихся губерний.

Сенат должен был  наблюдать за правильностью действий всех государственных учреждений, присутственных мест, судебных инстанций, за исполнением  обязанностей всеми служащими, за искоренением казнокрадства. При этом органами Сената были фискалы, которые должны были осуществлять контроль и надзор за деятельностью властей, в особенности в отношении казённых доходов и расходов. Во главе их стоял обер-фискал, состоявший при Сенате. В помощь обер-фискалу были приведены 4 фискала, два из которых были из дворян и два из купечества. На местах в каждой губернии также назначались по 4 фискала. Указ 1715 г. «О должности фискала» устанавливал более точно круг ведения и состав фискалитета²⁴.

При Сенате состояли генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности первого было возложено первоначальное рассмотрение дел, перенесенных в сенат из коллегий; ему же поручено было ходатайствовать по делам иностранцев, а впоследствии на него были возложены и другие обязанности. В случае жалобы на какое-либо высшее судебное место, генерал-рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду Сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских детей учебных заведений; в его обязанности входило иметь достаточное число запасных дворян на случай требования со стороны Сената.

В начале 1722 года Петр установил прокурорский надзор: «Надлежит быть при Сенате генералу прокурору и обер прокурору, также во всякой Колегии по прокурору, которые должны будут репортовать генерала прокурора»²⁵. Прокуроры обязаны были следить за исполнением законов со стороны присутственных мест, напоминать судьям об их обязанностях и останавливать их несправедливые распоряжения. В связи с этим они присутствовали на заседаниях в учреждениях, при которых находились. Прокуроры своим протестом останавливали решения присутственных мест и обязаны были доносить об этом генерал-прокурору не позже 3 дней.  Надо подчеркнуть, что вне компетенции прокуроров лежало уголовное преследование как особый акт правительственной власти²⁶.

Для контроля за высшими органами 18 января 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора. Подчиненные ему прокуроры вводились  в структуры коллегий и губернских органов. Разветвленная сеть фискалитета доносила о нарушениях закона, казнокрадстве, выполняя полицейские функции. Следили фискалы и за прокуратурой. Генерал-прокурор созывал сенаторов, руководил заседаниями и являлся начальником сенатской канцелярии. Он имел решающее влияние на сенатские приговоры, имел право законодательной инициативы. Надзор генерал-прокурора, кроме того, распространялся на всю империю через прокурора и фискалов. Генерал-прокурор был полностью независим от сенаторов.

Сенат занимал  ключевое положение в петровской государственной системе. Он сосредоточивал судебные, административные и законосовещательные функции. Ему принадлежал надзор над судами, в Сенат можно было подавать ходатайства о пересмотре судебных решений (апелляция), поскольку в 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. На Сенат, кроме того, была возложена подготовка новых законов, которые представлялись на утверждение царю. Важной функцией Сената стало назначение и утверждение практически всех чиновников в новые учреждения.

Новое учреждение оказалось деятельностным и полезным. Сенат заботился о собирании  и приведении в нужное состояние  войска, о снабжении его съестными  припасами и амуницией, о доставлении  сырого материала для постройки и содержания флота, о мерах для поощрения торговли, промышленности, о собирании налогов, о мерах против пожаров и повальных болезней, о постройке каналов и дорог, о защите границ против нападений соседних народов и пр.

Сам Петр постоянно находился в тесной связи с Сенатом, нередко был недоволен медленными действиями сенаторов. Он требовал, чтобы сенаторы не ограничивались распоряжениями и предписаниями, а наблюдали бы также за исполнением сенатских указов. Обо всех действиях Сената царь знал подробно, требуя во всех делах объяснений и оправданий.

Деятельность  Сената часто тормозили медленные  действия прочих органов правительственной  власти, вследствие чего нередко указы  Сената исполнялись без исполнения. Для немедленного исполнения указов при Сенате  в ноябре 1715 года был определен особый «генеральный ревизор или надзиратель указов». Эту должность занял Василий Зотов. Затем, в 1720 г., Сенат подлежал наблюдению обер-секретаря, в 1721 г. – обер-офицеров гвардии, которые могли арестовать сенаторов. Так, постоянно происходили столкновения между Сенатом и разными сановниками и военачальниками. Петр играл роль посредника, наказывая виновных, составляя новые инструкции, направляя деятельность Сената.

Подводя итоги, можно говорить, что Сенат при Петре Великом прошел 3 формы: 1) В 1711 – 1718 гг. Сенат получил широкие полномочия, ему принадлежала вся исполнительная власть. 2) В 1718 г., с учреждением коллегий, все административные функции Сената отходят к коллегиям. Для объединений административных мер установлено общее собрание президентов коллегий и на него перенесено название Сената. Этот новый Сенат - временное собрание президентов, если в коллегиях дело решить не могут. 3) В 1722 г. петровский Сенат переходит в 3 фазу: законодательная функция ему запрещена. Петр осуждает прежнее устройство Сената, так как президенты коллегий не могут надзирать над собой. Сенату остался только контроль над органами администрации. В Сенат можно было подать частные и апелляционные жалобы на коллегии, для чего была учреждена должность генерал-рекетмейстера. С учреждением прокуратуры роль Сената становится ничтожной²⁷.

1.4.  Управление церковью

Вместе с  реформой центральных правительственных  органов было изменено управление церковью. Последний патриарх, глава русской церкви, умер в 1700 году. Петр не назначил ему преемника, а поручил руководство церковными делами рязанскому митрополиту Стефану Яворскому.

С установлением  Сената в 1711 г. многие дела церковного управления ведались Сенатом. В 1718 г., с  учреждением коллегий, возникла мысль об установлении духовной коллегии, которая была учреждена в 1721 году²⁸. Первоначально эту коллегию Сенат хотел подчинить себе, но духовная коллегия, переименованная в Святой Синод, старалась достигнуть в своей сфере равного положения с Сенатом.

При Петре I Святой Синод был органом государственного управления всеми духовными делами. Вначале Синод состоял из президента, 2 вице-президентов, 4 советников и 4 асессоров, а также представителей всех классов духовенства: архиереей, протопопов. Как и в светской прокураторе, в духовном ведомстве было 2 ветви: прокуроры при духовных приказах и инквизиция, или фискалы.

В 1721 году псковским  епископом Феофаном Прокоповичем по заданию Петра I был учрежден «Духовный регламент» и научный трактат «Правда воли монаршей», в которых давалось теоретическое обоснование абсолютизма.

25 января 1721 г.  Петр I утвердил «Духовный регламент», по которому утверждалась Духовная коллегия, преобразованный 14 февраля в Святейший правительствующий Синод, с президентом, вице-президентом и другими членами, назначаемыми из духовенства. Для надзора за ним был назначен обер-прокурор, которому подчинялись синодальная канцелярия и церковные фискалы. Синод был выведен из подчинения Сената, он должен был заменить патриарха. Значение Синода заключалось в подчинении церкви самодержавной власти.

Создание Синода и ликвидация патриаршества были наиболее ярким свидетельством превращения  Русской православной церкви в одно из государственных учреждений, а  ее служителей – в служащих этого учреждения.

Синод должен был  заменить патриарха. Значение Синода заключалось  в подчинении церкви самодержавной  власти.

Глава II

Реформы государственного управления Петра I

2. 1.  Установление титула императора

21 октября 1721 г., при окончании Северной войны, Сенат провозгласил Петра императором, "великим", "отцом Отечества" . Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии. Новый титул, сходный с прежним царским, заключает в себе новый смысл: императорский титул делает государей усвоителями традиций западноевропейских. В стране не было государственных учреждений, которые ограничивали бы власть императора. В законодательной области только императору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей административной властью в стране, ему подчинялись все органы государственного управления. Император был также главой судебной власти. Все приговоры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через Синод.

Петр внес изменения  в порядок наследования императорского престола. До него царский престол  переходил от отца к сыну. В XVII в. Царя мог избрать Земский собор, если не было законного наследника престола. Петр I посчитал такой порядок  не соответствующим идее неограниченной монархии. По его предложению, если наследник недостоин престола, то император может назначить своим преемником другое лицо по своему усмотрению. Петр воплотил эту идею в Указе 5 февраля 1722 года "О праве наследия престолом".

Таким образом, Петр I изменяет прежние патриархально-вотчинные  основания власти в государственные: власть существует в интересах государства  и для государства. Вышеизложенные изменения оснований власти привело  к точному законодательному определению неограниченной власти.

2.2. Уход от приказов

В XVI – XVII вв. страной управляли через центральные учреждения, «приказы». Название это происходило от того, что великий князь поручал или приказывал кому-либо из приближенных бояр определенные дела. Впоследствии эти поручения дали начало постоянным учреждениям. Между приказами не было правильного распределения дел. Среди них были учреждения общегосударственного значения: Посольский приказ,  Поместный приказ, Разбойный приказ. Самая большая группа приказов являлась территориальными учреждениями, руководившими из столицы разнообразными делами какой-либо одной области страны. Существовало также множество других приказов: Оружейный приказ, Ямской приказ, Счетный приказ, Аптекарский приказ и пр. Во второй половине XVII века в Москве насчитывалось 42 приказа. При Петре ярко почувствовалось неудобство распыления финансов между множеством приказов. Старый приказной аппарат не справлялся с усложнившимися задачами управления в связи с резким усилением активности правительственных ведомств, увеличением объема их работы.